Ustawa o drogach publicznych: kolejne decyzje administracyjne z możliwością przeniesienia | Co do zasady

Od 29 czerwca 2022 r. można przenieść na inny podmiot prawa i obowiązki wynikające z trzech rodzajów decyzji wydawanych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Chodzi o decyzje zezwalające na: lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i reklam, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Taką zmianę wprowadziła ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz niektórych innych ustaw.

Jest to bardzo istotna zmiana z perspektywy deweloperów. Dzięki niej po zbyciu nieruchomości będzie można sprawnie przenieść decyzje konieczne do lokalizacji zjazdu z drogi publicznej lub umieszczenia urządzeń (np. przyłączy) w pasie drogi publicznej. Dotychczas proces ten był o wiele bardziej skomplikowany. Często organy administracyjne wymagały przeprowadzenia procedury zmierzającej do stwierdzenia wygaśnięcia dotychczas wydanych decyzji oraz uzyskania nowych przez nabywcę nieruchomości.

Nieprzenoszalność wynika z charakteru decyzji

Zgodnie z podstawową zasadą trwałości decyzji administracyjnych co do zasady nie można przenosić praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych. Przenoszenie rozumiane jest tu jako cedowanie praw i obowiązków z podmiotów, dla których decyzje pierwotnie zostały wydane, na inne podmioty.

Brak możliwości przenoszenia decyzji administracyjnych jest konsekwencją publicznego charakteru stosunku administracyjnoprawnego, który cechuje się nierównością podmiotów – organ administracji publicznej ma zawsze nadrzędną pozycję względem drugiej strony stosunku, którą jest obywatel bądź inny podmiot spoza struktury administracji. Organ wyposażony jest w przymiot władztwa administracyjnego, dzięki czemu może jednostronnie kształtować stosunki prawne i egzekwować wykonanie nałożonych nimi obowiązków. Potrzeba kontroli adresata decyzji skutkuje z kolei osobistym charakterem stosunków administracyjnoprawnych.

Wyjątki potwierdzają regułę

Od omawianej zasady istnieją jednak wyjątki. Niektóre decyzje administracyjne mogą być przeniesione na inny podmiot, gdy przepis szczególny tak stanowi. Dotyczy to w szczególności decyzji wydawanych w procesie inwestycyjno-budowlanym, co do których ustawodawca uznał, że ich przeniesienie usprawni postępowanie, nie wywołując przy tym szkód i trudności w późniejszym egzekwowaniu decyzji.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego możliwe jest przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót oraz praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu. Organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli nowy inwestor dołączy do wniosku:

• oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę,
• oświadczenie, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
• zgodę dotychczasowego inwestora.

Co istotne w aktualnym stanie prawnym zgoda dotychczasowego inwestora nie będzie wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę.

Instytucja przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę ma szerokie zastosowanie praktyczne, ponieważ może dotyczyć zarówno inwestycji jeszcze nierozpoczętej, jak i będącej już w trakcie realizacji. Ponadto stronami tego postępowania są wyłącznie dotychczasowy adresat decyzji pozwolenia na budowę oraz podmiot wnioskujący o przeniesienie tej decyzji.

Podobne rozwiązanie zawiera przepis art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca dopuścił możliwość przeniesienia uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot niż ten, na rzecz którego decyzja została pierwotnie wydana. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany – za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana – do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Konieczność przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy nie zachodzi jednak w sytuacji, gdy uprzednio przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę, bowiem organ, który wydaje pozwolenie na budowę, związany jest treścią decyzji o warunkach zabudowy. W praktyce często inwestorzy decydują się na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, żeby zagwarantować sobie możliwość ewentualnej zmiany tej decyzji.

Odrębne przepisy przewidują również możliwość przenoszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czy też pozwoleń wodnoprawnych.

Przytoczone regulacje mają na celu uproszczenie, a przede wszystkim usprawnienie procesu inwestycyjnego, gdyż po zmianie inwestora nie trzeba inicjować nowego postępowania.

Najnowsze zmiany

W ostatnim czasie katalog decyzji przenoszalnych rozszerzył się o decyzje zezwalające na:

• lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej,
• umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury,
• zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej

Art. 29 ustawy o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi (tylko w przypadku budowy lub przebudowy drogi to jej zarządca jest zobowiązany do budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących). W tym celu właściciel lub użytkownik musi uzyskać zezwolenie zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Taka decyzja co do zasady wydawana jest na czas nieokreślony.

Obecnie do art. 29 dodano ustępy 7-13 dotyczące przenoszenia decyzji. Zarządca drogi, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, przenosi tę decyzję na rzecz innego podmiotu, który wyraża zgodę na przyjęcie wszystkich warunków określonych w decyzji. Stronami postępowania o przeniesienie decyzji są podmiot, na rzecz którego została ona wydana, oraz podmiot, na który decyzja ma zostać przeniesiona. Z dniem przeniesienia decyzji podmiot, na który została przeniesiona decyzja, wstępuje w prawa i obowiązki z niej wynikające. Do postępowania w sprawie przeniesienia tej decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu uproszczonym – z wyłączeniem przepisu o milczącym załatwieniu sprawy.

Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 39 ustawy o drogach publicznych zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Podobnie jak w przypadku zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, w aktualnym stanie prawnym możliwe jest przeniesienie tej decyzji na podmiot trzeci, zaś tryb postępowania dotyczącego przeniesienia tej decyzji jest analogiczny jak w przypadku decyzji o lokalizacji zjazdu.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogi drogowego

Możliwość przeniesienia praw i obowiązków z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w odniesieniu do zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną została już wcześniej wprowadzona na mocy ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw.

Ustawodawca słusznie zauważył, że skoro istnieje przepis regulujący przeniesienie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w stosunku do infrastruktury telekomunikacyjnej, to zasadne jest rozszerzenie tej regulacji na każdy przypadek zmian podmiotowych po stronie adresata decyzji.

Tryb przenoszenia tych decyzji jest analogiczny jak w przypadku decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej oraz decyzji zezwalającej umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury.

Przy czym trzeba pamiętać, że jest to tryb odmienny od przewidzianego w art. 40e ustawy o drogach publicznych, który jest bardziej liberalny i nie wymaga uzyskiwania zgody dotychczasowego adresata decyzji oraz przewiduje możliwość zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o milczącym załatwieniu sprawy.

Za zmianą stoją względy praktyczne

Jak można dowiedzieć się z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r., która wprowadziła omówione wyżej zmiany w ustawie o drogach publicznych, motywem nowelizacji była ekonomika postępowania. Chodzi o to, że dotychczas w przepisach nie było ogólnej regulacji, która precyzowałaby możliwość przenoszenia uzyskanych przez stronę postępowania praw i obowiązków na inny podmiot. W związku z tym przy zmianie inwestora trzeba było inicjować nowe postępowania o wydanie decyzji, co znacząco wydłużało czas realizacji rozpoczętych przez dotychczasową stronę decyzji inwestycji, a nawet mogło zaszkodzić realizacji przedsięwzięcia. Ustawodawca zrobił tym samym ukłon nie tylko w stronę inwestorów, dla których możliwość przenoszenia decyzji ma istotne znaczenie praktyczne, ale też organów administracji, które nie będą musiały dwukrotnie przeprowadzać postępowania w tożsamym przedmiocie. Rozwiązanie to należy ocenić pozytywnie, gdyż w praktyce obrotu gospodarczego często po rozpoczęciu procesu inwestycyjnego dochodziło do zmiany inwestora (np. w przypadku sprzedaży nieruchomości). Nowy inwestor musiał wówczas uzyskać nowe decyzje konieczne do wykonania robót w pasie drogi publicznej (np. zjazdu), co znacznie przedłużało proces inwestycyjny.

Aleksandra Szczepińska, Sylwia Moreu-Żak, radca prawny, praktyka nieruchomości kancelarii Wardyński i Wspólnicy