Legalizacja samowoli budowlanej | Co do zasady

Rozbiórka obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego w ramach tzw. samowoli budowlanej nie jest regułą, lecz alternatywą wobec legalizacji budowy, która powinna znaleźć zastosowanie zawsze, jeśli tylko wybudowany obiekt pozostaje w zgodzie z ustaleniami planistycznymi oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Przepisy prawa budowlanego nie posługują się wprost pojęciem „samowola budowlana”. Niemniej jednak przyjmuje się (zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie), że mamy z nią do czynienia w przypadku budowy (lub rozbiórki) obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (ewentualnie pomimo wniesienia przez organ sprzeciwu od takiego zgłoszenia), jak również w razie niezgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Samowolą budowlaną będzie także przeprowadzenie prac budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach oraz przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu o zakończeniu budowy lub bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeśli jest ono wymagane.

W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym nakaz rozbiórki obiektu (lub jego części) może być wydany dopiero wtedy, gdy okaże się, że nie ma prawnych podstaw jego legalizacji. Legalizacja obiektu przebiega niejako dwustopniowo. Na pierwszym etapie o dopuszczalności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który – uznając, że doszło do budowy bez właściwego pozwolenia – bada, czy dany obiekt budowlany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także czy nie narusza przepisów (w szczególności techniczno-budowlanych) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu (lub jego części) do stanu zgodnego z prawem. Po uznaniu, stosownie do poczynionych ustaleń, legalizacji za dopuszczalną organ zobowiązuje inwestora do dostarczenia w określonym terminie niezbędnej dokumentacji, w tym m.in.:

• zaświadczenia wójta (ewentualnie burmistrza lub prezydenta) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu,
• czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z właściwymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami itd.,
• oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dalsza inicjatywa w postępowaniu legalizacyjnym należy już w rzeczywistości wyłącznie do inwestora, który zobowiązany jest wywiązać się z nałożonych na niego przez organ obowiązków pod rygorem orzeczenia rozbiórki obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego może odstąpić od próby legalizacji samowoli (i wzywania w tym celu inwestora do przedłożenia stosownej dokumentacji) tylko wówczas, gdy z jego ustaleń bezspornie wynika, że w danej sprawie samowolna budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub narusza przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopóki jednak organ nie będzie dysponował materiałem wskazującym na brak spełnienia choćby jednej z przesłanek dopuszczających legalizację samowoli budowlanej, dopóty nie może odstąpić od próby jej przeprowadzenia. Powyższe podyktowane jest tym, że nakaz rozbiórki stanowi sankcję prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy – Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki. Z tego też względu nie można stosować tej sankcji w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny (m.in. wyrok WSA w Krakowie z 8 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1607/14; wyrok NSA z 4 września 2014 r., II OSK 545/13).

Nakaz rozbiórki może przyjąć różny zakres przedmiotowy (może odnosić się zarówno do całości, jak i części obiektu), jednak zawsze powinien zostać określony w sposób proporcjonalny do stopnia samowoli budowlanej. Przykładowo trudno zaakceptować nakaz rozbiórki całego obiektu budowlanego, podczas gdy jedynie pewną jego część wzniesiono bez odpowiedniego pozwolenia lub zgłoszenia. Jeśli określony, dający się wyodrębnić element wybudowanego samowolnie obiektu może zostać zalegalizowany, należy przeprowadzić proces legalizacji co do tego elementu, a nakaz rozbiórki wydać wyłącznie wobec pozostałej części obiektu. Rozbiórka może zostać przeprowadzona w sposób dobrowolny lub w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (poprzez nałożenie grzywny celem przymuszenia bądź wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanego). W postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki z reguły poza inwestorem biorą udział także inne strony postępowania, które w związku z wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę uzyskują prawo do tego, że dany podmiot musi nakaz ten wykonać.

Z procesem legalizacji samowoli budowlanej wiąże się ustalenie specjalnej opłaty, której wysokość nie jest stała i zależy od kategorii danego obiektu budowlanego oraz jego wielkości. Opłatę legalizacyjną każdorazowo ustala organ nadzoru w drodze postanowienia. Co ważne, organ nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala jej rozmiar. Ma ona bowiem charakter dobrowolny i stanowi jedynie alternatywę dla sankcji rozbiórki obiektu budowlanego. Nieuiszczenie opłaty nie powoduje powstania zaległości, która podlega egzekucji administracyjnej, lecz stwarza tylko obowiązek właściwego organu do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (wyrok NSA z 17 kwietnia 2015 r., II FSK 921/14).

Z dniem 28 czerwca 2015 r. do ustawy Prawo budowlane wprowadzono nowy przepis (art. 49c), który przewiduje, że organ nadzoru, na wniosek osoby zainteresowanej, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem tejże osoby lub interesem publicznym, może odroczyć termin płatności opłaty legalizacyjnej, rozłożyć jej zapłatę na raty, a nawet umorzyć w całości lub w części. Zmianę tę należy ocenić pozytywnie, ponieważ pozwoli ona zlikwidować swego rodzaju automatyzm w dotychczasowych czynnościach organów, które niezależnie od okoliczności danej sprawy (stopień zawinienia, sytuacja osobista i majątkowa strony, w tym mieszkaniowa itp.) często ustalały nieproporcjonalnie wysokie i krzywdzące opłaty.

Przemysław Szymczyk, praktyka nieruchomości i inwestycji budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy