(R)ewolucja opakowaniowa | Co do zasady

Koniec z masowym wyrzucaniem opakowań i ich marnowaniem. Zamiast tego recykling, opakowania do wielokrotnego napełniania, kaucja na butelki plastikowe i limity na jednorazówki. Takie zmiany wprowadza nowy projekt rozporządzenia Komisji Europejskiej. Zmiany mają wchodzić w życie stopniowo.

Opakowania są jednym z głównych źródeł odpadów w Unii Europejskiej. Ich produkcja pochłania znaczną część surowców pierwotnych, a mimo to stosunkowo rzadko są wielokrotnie wykorzystywane. Dodatkowo wiele z nich nie nadaje się do recyklingu. Wszystko to znacząco utrudnia przejście na model gospodarki o obiegu zamkniętym.

Dotychczas na poziomie unijnym podejmowano już próby odwrócenia panujących trendów. Jedną z nich była dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko („dyrektywa SUP”), która jednak do dziś przez wiele państw członkowskich, w tym przez Polskę, nie została implementowana. W związku z tym 30 listopada Komisja Europejska opublikowała projekt rozporządzenia w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, zmieniającego rozporządzenie (UE) 2019/1020 i dyrektywę (UE) 2019/904 oraz uchylającego dyrektywę 94/62/WE. Projekt przewiduje ustanowienie nowych, surowszych niż dotychczas wymagań dla opakowań. Dodatkowo wprowadza bardziej restrykcyjne zasady gospodarowania nimi. Jeżeli stanie się obowiązującym prawem, nowe przepisy będą stosowane bezpośrednio (nie będzie konieczna ich implementacja do porządku krajowego).

Nowe zrównoważone opakowania

Nowe wymogi obejmują cały cykl życia opakowania i dotyczą w szczególności jego składu, rozmiaru, zdatności do ponownego wykorzystania, kompostowalności oraz zdatności do recyklingu. Co do zasady za spełnienie tych wymogów odpowiedzialny ma być producent, który przed wprowadzeniem opakowania do obrotu będzie musiał przeprowadzić ocenę zgodności i sporządzić dokumentację techniczną. Pewne obowiązki spoczywać będą również na importerach i dystrybutorach, zwłaszcza jeśli wprowadzając opakowanie do obrotu posłużą się własną nazwą lub znakiem towarowym – w takich przypadkach będą odpowiadać na tych samych zasadach co producent.

Opakowania mają być wytwarzane w taki sposób, aby zminimalizować w nich obecność i stężenie substancji potencjalnie niebezpiecznych. W szczególności dotyczyć będzie to ołowiu, kadmu, rtęci i sześciowartościowego chromu, których stężenie w opakowaniu nie powinno przekraczać 100 mg/kg. Opakowania mają być również jak najmniejsze, co oznacza ograniczenie ich masy i objętości do minimum niezbędnego do zapewnienia ich funkcjonalności. W tym celu należy ograniczać pustą przestrzeń pomiędzy opakowaniem a znajdującym się w nim produktem, w tym przestrzeń wypełnioną ścinkami papieru czy folią bąbelkową. Dodatkowo opakowania powinny być zdatne do wielokrotnego użytku, co wymaga możliwości ich opróżnienia lub rozładowania bez uszkodzenia opakowania oraz zgodnie z obowiązującymi wymogami w zakresie bezpieczeństwa i higieny.

Projekt rozporządzenia reguluje również zagadnienie kompostowalności opakowań, czyli ich zdolności do rozkładu fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego w taki sposób, że większość gotowego kompostu rozkłada się na dwutlenek węgla, sole mineralne, biomasę i wodę. Obecnie kwestia tego, które opakowania nadają się do kompostowania, budzi wątpliwości, a w konsekwencji opakowania rzeczywiście kompostowalne mieszane są z takimi, które tej właściwości nie posiadają. Projekt rozporządzenia jednoznacznie rozstrzyga tę kwestię, przewidując, że kompostowanie przemysłowe dopuszczalne będzie jedynie w przypadku torebek do herbaty, kapsułek i saszetek z kawą, naklejek na owoce i warzywa oraz bardzo lekkich toreb plastikowych. Inne opakowania będą poddawane recyklingowi, który stanowi kluczowy element propozycji przedstawionej przez Komisję. Do recyklingu bowiem mają nadawać się wszystkie opakowania wprowadzane na rynek unijny. W tym celu Komisja zaproponowała warunki, po spełnieniu których opakowanie rzeczywiście będzie mogło zostać uznane za nadające się do recyklingu (między innymi jakość powstałych surowców wtórnych musi pozwalać na zastąpienie nimi surowców pierwotnych). W praktyce zaprojektowanie opakowania zdatnego do recyklingu może budzić wątpliwości, dlatego Komisja będzie uprawniona do wydania aktu delegowanego ustanawiającego kryteria projektowania na potrzeby recyklingu. Dodatkowo Komisja ustanowi klasy wydajności recyklingu, które będą przyznawane poszczególnym opakowaniom. Już teraz wiadomo, że najwyższa klasa A ma oznaczać ocenę zdatności do recyklingu na poziomie 95%, zaś najniższa klasa E – na poziomie poniżej 70%. Od 2030 r. opakowania oznaczone klasą E będą uznawane za niezdatne do recyklingu.

Wymogi dotyczące recyklingu idą jednak dalej. Opakowania nie tylko będą musiały być recyklowalne, ale również ich części z tworzyw sztucznych mają obowiązkowo zawierać minimalny odsetek surowców pochodzących z recyklingu. Odsetek ten będzie różny w zależności od opakowania. Przykładowo dla jednorazowych butelek z tworzyw sztucznych ma wynosić 30% w 2030 r. i 65% w 2040 r.

Większość wymogów proponowanych przez Komisję dotyczy samych opakowań. Nie brakuje jednak rozwiązań również w zakresie ich znakowania. I tak, w zależności od rodzaju opakowania, powinno ono być wyposażone w odpowiednią etykietę, zawierającą między innymi informację o możliwości wielokrotnego użycia czy też o objęciu systemem kaucji i przyjmowania zwrotu. Odpowiednie znakowanie ma zwiększyć świadomość konsumentów oraz ułatwić prawidłowe gospodarowanie opakowaniami.

Duża rola recyklingu

Recykling ma odgrywać kluczową rolę w gospodarce opakowaniami. Komisja nie tylko proponuje, aby zdatność do recyklingu uczynić cechą wszystkich opakowań, ale również nakłada na państwa członkowskie obowiązek osiągania określonych poziomów recyklingu. Formułuje cele w dwóch przedziałach czasowych: do końca 2025 r. oraz do końca 2030 r. Nie różnią się one od tych wskazanych w dyrektywie 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych. Warto zauważyć, że zgodnie z założeniami recykling powinien osiągnąć co najmniej 65% (do 31 grudnia 2025 r.) oraz 70% (do 31 grudnia 2030 r.) masy wszystkich wytworzonych odpadów opakowaniowych. Przesunięcie terminu wdrażania celów w zakresie recyklingu na 2025 r. jest dopuszczalne. Wiąże się jednak z pewnymi dodatkowymi obowiązkami, przykładowo w postaci przedłożenia planu wdrażania.

Zwrot opakowań

Nowe wymogi pojawią się także w zakresie zbiórki i zwrotu odpadów opakowaniowych. Państwa członkowskie zostaną zobowiązane do ustanowienia obowiązkowych systemów zapewniających zwrot i selektywną zbiórkę wszystkich odpadów opakowaniowych od końcowych użytkowników, czyli w praktyce konsumentów. Co istotne, wskazane systemy powinny objąć całe terytorium państwa członkowskiego, a także odpady ze wszystkich rodzajów opakowań. Systemy muszą uwzględniać wielkość populacji, przewidywaną ilość i skład odpadów opakowaniowych, a także dostępność i bliskość punktów zwrotu dla końcowych użytkowników. Niektóre rodzaje odpadów opakowaniowych nadal będą mogły być zbierane razem, jeżeli taka zbiórka nie wpłynie na ich potencjał do poddania recyklingowi, a uzyskany efekt będzie porównywalny z tym osiągniętym dzięki zbiórce selektywnej.

Zalety systemu kaucyjnego są powszechnie znane w całej Europie, zwłaszcza u naszych północnych sąsiadów. System kaucyjny uznaje się za jeden z najskuteczniejszych instrumentów przeciwdziałania przenikaniu tworzyw sztucznych do środowiska. Jednocześnie do tej pory próby jego wdrożenia w wielu państwach członkowskich, w tym Polsce, okazały się bezskuteczne. W związku z opóźnieniami w implementacji dyrektyw unijnych projekt rozporządzenia przewiduje obowiązek stworzenia do 1 stycznia 2029 r. systemów zwrotów dla butelek plastikowych i puszek aluminiowych, o pojemności do 3 litrów. Nie będą one obejmować opakowań do wina i napojów spirytusowych, a także opakowań mleka i przetworów mlecznych. Można do nich jednak włączyć szkło w postaci szklanych butelek jednorazowego użytku. Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby systemy kaucji i zwrotów opakowań jednorazowego użytku, w szczególności jednorazowych szklanych butelek na napoje, były jednakowo dostępne dla opakowań wielokrotnego użytku, o ile jest to technicznie i ekonomicznie wykonalne.

Wielokrotne użytkowanie oraz napełnianie 

Nie sposób pominąć także propozycji w zakresie promowania rozwiązań dotyczących opakowań wielokrotnego użytku (re-use) i wielokrotnego napełniania (refill). Ich istotą jest podejmowanie środków zachęcających do tworzenia systemów ponownego użycia opakowań i systemów ponownego napełniania w sposób przyjazny dla środowiska. Do tych środków zalicza się m.in. stosowanie systemów kaucji i zwrotów (odmiennych niż te dotyczące butelek plastikowych i puszek aluminiowych), a także stosowanie zachęt ekonomicznych, w tym wymogów wobec dystrybutorów końcowych, aby pobierali opłaty za używanie opakowań jednorazowego użytku lub informowali konsumentów o koszcie takich opakowań w punkcie sprzedaży. Warto zasygnalizować, że Komisja określiła także szereg celów dotyczących ponownego użycia i ponownego napełniania dla różnych sektorów i formatów opakowań, wraz z katalogiem zwolnień. Przedsiębiorcy, którzy wprowadzają do obrotu opakowania wielokrotnego użytku, będą musieli stworzyć system ponownego użycia tych opakowań. Podobne obowiązki będą ciążyć także na przedsiębiorcach korzystających z tych opakowań. Co więcej, przedsiębiorcy, którzy oferują produkty do zakupu poprzez uzupełnienie, będą musieli przekazywać określone informacje użytkownikom końcowym oraz zapewniać zgodność stacji napełniania z ustalonymi wymogami.

Mniej jednorazówek

Uwadze Komisji nie uszły także plastikowe torby, tzw. jednorazówki. Ich zużycie powinno zostać znacznie zredukowane, czemu służyć mają zaproponowane limity. Roczne zużycie nie powinno przekroczyć 40 jednorazówek na zakupy na osobę do 31 grudnia 2025 r. Limit ten powinien zostać utrzymany także po tej dacie i będzie rozliczany do 31 grudnia każdego następnego roku. Państwa członkowskie będą mogły podejmować różnorodne środki, by osiągnąć wskazany cel. Środki te powinny być adekwatne do wpływu plastikowych toreb na środowisko i mogą obejmować nawet ograniczenia wprowadzania do obrotu. Warto zasygnalizować, że poza wskazanym limitem mogą znaleźć się, jeżeli taką decyzję podejmie państwo członkowskie, plastikowe torby, które są wymagane do celów higienicznych lub stanowią opakowanie żywności. Wyłączenie to wydaje się racjonalne i uzasadnione, uwzględniając potrzebę ograniczania strat żywności i niemarnowania żywności.

Podsumowanie

Projekt rozporządzenia powiela część rozwiązań, które są już w unijnym porządku prawnym, ale nie zostały wdrożone przez państwa członkowskie. Jednocześnie zawiera nowe wymogi, w szczególności w zakresie projektowania i wytwarzania zrównoważonych opakowań. Zgodnie z założeniami wdrożenie nowego rozporządzenia powinno powstrzymać tendencję nadmiernego wytwarzania odpadów opakowaniowych przez Europejczyków.

Dobrym rozwiązaniem legislacyjnym wydaje się ujęcie wskazanych wymogów w postaci rozporządzenia, które oczywiście nie tylko ma zasięg ogólny, ale przede wszystkim jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W rezultacie pozwoli to uniknąć nieprawidłowości powstających chociażby w trakcie implementacji do prawa wewnętrznego.

Planowane rozwiązania są ze sobą spójne. Zrównoważone cechy produktów mają przekładać się na właściwą gospodarkę nimi, dzięki czemu możliwe będzie osiągnięcie celów nałożonych na państwa członkowskie. Wiele planowanych rozwiązań jest dość innowacyjnych, w związku z czym przemysł opakowań jednorazowego użytku będzie zmuszony do inwestycji w transformację.

Agata Matysiak, dr Adrianna Ogonowska, radca prawny, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy