Zmiana przepisów ustawowych a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Zmiana przepisów może być przyczyną dezaktualizacji ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co powoduje konieczność zmiany tych planów. Czy istnieją instrumenty prawne pozwalające na wyegzekwowanie tego obowiązku od gminy?
Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z p.) stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na mocy art. 14 ust. 1 u.p.z p. rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy podejmuje uchwałę z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta.
Zgodnie z art. 14 ust.7 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.
Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.).
Stosownie do art. 15 ust.1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta zgodnie zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z przepisami odrębnymi.
Ocena aktualności planu miejscowego i zmiana planu
Art. 32 ust.1 u.p.z.p. zobowiązuje wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do analizowania zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy oraz oceny postępów w opracowywaniu planów miejscowych i wieloletnich programów ich sporządzania.
Na podstawie wyników tych analiz, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, przeprowadza w tym zakresie procedurę planistyczną.
Art. 33 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany planu miejscowego, czynności wskazane w procedurze planistycznej wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązują organy gminy do oceny i aktualizacji planów miejscowych, w tym do wprowadzania zmian wynikających ze zmian przepisów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, że art. 33 u.p.z.p. gwarantuje sukcesywne dostosowywanie planów miejscowych uchwalonych przed wejściem w życie zmiany prawa wymuszającej wprowadzanie określonych „nakazów planistycznych” (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2960/17).
Brak działań w sprawie zmiany planu miejscowego
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a u.s.g. przepis art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Powstaje na tym tle pytanie, czy przepis art.101a u.s.g. ma zastosowanie, jeśli rada gminy bądź organ wykonawczy zaniechają czynności wynikających z art. 32 i 33 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że przepis ten nie może być stosowany. W uzasadnieniu takiego stanowiska sądy podnoszą, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu, i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2013 r., II OSK 59/13 ). Niewątpliwie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje żadnej sankcji ani terminu na wykonanie obowiązków przewidzianych w art. 32 i 33 u.p.z.p. Sąd administracyjny nie jest więc władny orzec o spełnieniu tego obowiązku, zakreślając konkretny termin, skoro przepisy ustawy go nie przewidują. W tym kontekście nie mamy więc do czynienia z bezczynnością, albowiem bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 kwietnia 2010 r. (I SAB/Kr 1/10) utrzymane w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2011 r. (II GSK 916/10)).
W omawianej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością rady gminy, a konsekwencją braku zmiany planu miejscowego jest wyłącznie to, że rada gminy naraża się na zarzut obowiązywania aktu prawa miejscowego, który nie jest zgodny z ustawą (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2018 r., II OSK 3158/2018).
Czy taki stan oznacza, że w przypadku ustaleń planu miejscowego mogą mieć zastosowanie przepisy nieaktualne?
Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2016 r. (II OSK 3071/14) nie jest do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 13 lipca 2018 r. (II SA/Kr 599/18) podkreślił, że w orzecznictwie wyraźnie rysuje się koncepcja, iż w razie sprzeczności zapisów planu miejscowego z regulacją rangi ustawowej, z uwagi na hierarchiczność systemu źródeł prawa, zapisy planu niezgodne z ustawą należy pomijać. Argumentacja za tym poglądem (oprócz tej dotyczącej hierarchiczności systemu źródeł prawa i podustawowej pozycji aktów prawa miejscowego) dotyczy dwóch aspektów: obowiązku dostosowywania prawa miejscowego do aktualnego ustawodawstwa (wynikająca z art. 33 u.p.z.p.) oraz faktu, że nieważność aktów prawa miejscowego stwierdza się wyrokiem deklaratoryjnym, a więc uznaje się, że wadliwe zapisy nie istniały od daty ich uchwalenia – jako takie nie mogą być zatem legalnie stosowane.
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że jeżeli formalnie sprzeczne z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak, by sprzeczność tę wyeliminować. Jeżeli natomiast wobec jasnych i niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu nie da się go zinterpretować w zgodzie z ustawą, zapis ten jako nielegalny należy pomijać.
Organ wydający decyzję na podstawie planu miejscowego (np. decyzję o pozwoleniu na budowę, decyzję środowiskową) musi ocenić aktualność tego planu. Konieczne jest porównanie stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie podejmowania decyzji i stwierdzenie, czy i które ustalenia planu miejscowego nie powinny być brane pod uwagę. W praktyce analiza taka jako czasochłonna i pracochłonna jest jednak często pomijana, a decyzje są niestety podejmowane na podstawie ustaleń planu bez względu na ich aktualność.
W celu uniknięcia takiej sytuacji to projektant bądź inna osoba dysponująca odpowiednią wiedzą techniczną powinna przygotować uzasadnienie, dlaczego niektóre z sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy przewidzianych w prawie miejscowym nie mogą być zastosowane. Rolą ustawodawcy jest natomiast wprowadzenie rozwiązań dyscyplinujących organy planistyczne do aktualizacji i zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Iwona Kasperek, praktyka nieruchomości, reprywatyzacja i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
