Wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – i co dalej?
O nowościach wprowadzonych ustawą z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw pisaliśmy już, oceniając je z perspektywy inwestorów oraz organizacji ekologicznych. Przepisy te wywołują w praktyce stosowania prawa coraz więcej wątpliwości.
Nowelizacja przyznała sądom administracyjnym możliwość wstrzymywania wykonania ostatecznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wprawdzie wcześniej, zgodnie z ogólnymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy też mogły stosować taki środek tymczasowy w postępowaniach zainicjowanych wniesieniem skargi na decyzje administracyjne, jednak w praktyce nie był on stosowany wobec decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W orzecznictwie uznano bowiem, że decyzja ta sama w sobie nie uprawnia do realizacji przedsięwzięcia, więc wstrzymanie jej wykonania nie jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 86f ust. 1 znowelizowanej ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś oznacza, że w przypadku skargi na taką decyzję sąd administracyjny może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Nowelizacja doprecyzowała, że przez trudne do odwrócenia skutki rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Na marginesie warto wspomnieć, że ustawodawca uznał, że „trudnymi do odwrócenia skutkami” są wszelkie następstwa wynikające z realizacji inwestycji, co znacznie ułatwia wykazanie, że zostały spełnione przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Skarżący nie musi bowiem przekonywać sądu, że dane skutki wynikające z realizacji przedsięwzięcia są trudne do odwrócenia.
Terminy
Ustawodawca określił terminy, w których sądy powinny rozpoznać wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji i rozpoznać skargę. I tak:
- sąd administracyjny powinien rozpatrzyć wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu,
- jeśli zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wojewódzki sąd administracyjny powinien rozpoznać skargę w terminie 3 miesięcy od dnia wydania tego postanowienia,
- jeśli zostało wniesione zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Naczelny Sąd Administracyjny powinien je rozpoznać w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu zażalenia.
Nowe rozwiązania prawne przewidują, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek poinformować organy wydające decyzje o charakterze następczym (czyli zezwolenia na inwestycje), że zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. W terminie 7 dni od chwili powzięcia takiej informacji organy mają obowiązek zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na inwestycję.
Poinformowanie dotyczy zarówno okoliczności skutkujących koniecznością zawieszenia postępowania, jak i ustąpienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania. Jest to w pełni racjonalna i uzasadniona regulacja, ponieważ organ rozpatrujący wniosek w sprawie zezwolenia na inwestycję nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postepowanie z urzędu lub na żądanie strony.
Ku zadowoleniu organizacji ekologicznych wstrzymanie wykonania jest stosunkowo trwałe, gdyż traci moc dopiero z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Inwestor będzie mógł kontynuować uzyskiwanie zezwolenia na inwestycję, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uwzględni jego zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji lub jeśli skarga na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zostanie prawomocnie oddalona. Jeżeli zatem wojewódzki sąd administracyjny oddali skargę na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a skarżący wniesie skargę kasacyjną, wstrzymanie wykonania będzie trwało aż do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wstrzymanie decyzji środowiskowej a zezwolenie na inwestycję
Uzyskanie decyzji środowiskowej jest dla inwestora tylko kolejnym krokiem w realizacji przedsięwzięcia. Dlatego z praktycznego punktu widzenia najistotniejszą sprawą jest wpływ wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej na postępowanie w sprawie uzyskania zezwolenia na inwestycję.
Ustawodawca wziął tu pod uwagę jedynie wzorcową sytuację, w której postępowanie w sprawie uzyskania zezwolenia na inwestycję zostało wszczęte i nie było zakończone w momencie, gdy sąd wstrzymał wykonanie decyzji środowiskowej. Wówczas postępowanie takie ulega zawieszeniu.
Ustawodawca nie rozstrzygnął jednak, co w sytuacji, gdy sąd wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej, a inwestor uzyskał już zezwolenie na inwestycję. Należałoby się zastanowić, czy w takim przypadku wstrzymanie jest w ogóle możliwe – albo raczej jakie skutki ono wywołuje.
Z jednej strony – jako że znowelizowane przepisy regulują jedynie aspekt zawieszenia postępowania w sprawie wydania kolejnych zezwoleń inwestycyjnych, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach sama w sobie nie uprawnia do realizacji przedsięwzięcia – można byłoby przyjąć, że skutki wstrzymania ograniczają się do takiego zawieszenia postępowania.
Z drugiej jednak strony, uwzględniając cel wprowadzenia nowelizacji i to, że ustawodawca zamierzał uniemożliwić zakończenie procedury wydawania zezwoleń na inwestycje przed rozstrzygnięciem skargi na decyzję środowiskową, należałoby przyjąć, że tym bardziej zależało mu na tym, żeby wstrzymanie wykonania decyzji rozumieć szeroko. Nie byłaby bowiem racjonalna sytuacja, w której wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej nie wywoływałoby żadnych skutków tylko dlatego, że inwestor zdążył uzyskać zezwolenie inwestycyjne, zanim sąd administracyjny orzekł o zastosowaniu środków tymczasowych.
Możliwe są zatem dwie rozbieżne interpretacje. Można przyjąć, że inwestor, pomimo wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, może realizować przedsięwzięcie, gdyż dysponuje ostatecznym zezwoleniem inwestycyjnym wydanym zanim decyzja środowiskowa została wstrzymana. Od razu jednak pojawia się kolejne pytanie - czy wstrzymanie wykonania decyzji oznacza w takim przypadku, że inwestor nie musi uwzględniać jej postanowień w toku realizacji inwestycji?
Warto przypomnieć, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa nie tylko wymagania, które trzeba uwzględnić przy wydawaniu kolejnych zezwoleń inwestycyjnych, ale też wskazuje warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz nakłada obowiązki związane z unikaniem, zapobieganiem i ograniczeniem oddziaływań, monitorowaniem, a nawet czasami nakłada obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej.
Uznanie, że inwestor może realizować przedsięwzięcie, ale nie musi wykonywać obowiązków wynikających z decyzji, byłoby trudne do pogodzenia z zasadą przezorności, pozostałymi systemowymi założeniami prawa ochrony środowiska, a także istotą instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego. Jej celem jest bowiem ochrona strony przed negatywnymi skutkami wynikającymi z wykonania zaskarżonej decyzji. Wykonanie decyzji jest bowiem wstrzymywane ze względu na następstwa wynikające z realizacji inwestycji. Trudno zatem przyjmować, że sąd wstrzymał wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, aby zapobiec wykonaniu analizy porealizacyjnej czy też realizacji działań w celu unikania lub ograniczania oddziaływania na środowisko.
Można również przyjąć zupełnie inną interpretację, zgodnie z którą po wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej nie można realizować inwestycji pomimo posiadania zezwolenia. Są pewne argumenty systemowe, które nakazywałyby zaaprobować taki kierunek wykładni. Wstrzymanie wykonania decyzji nie eliminuje jej z obrotu, a w szczególności nie sprawia, że określone w niej warunki mogą być pomijane. Wstrzymanie powoduje jednak to, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd warunki te nie mogą być egzekwowane i pozostają w pewnym „zawieszeniu”. To zaś nakazywałoby inwestorom powstrzymać się od działań, które mogłyby uniemożliwić zrealizowanie określonych w decyzji warunków.
Wątpliwości jest zatem wiele, pomysłów na ich rozwiązanie także. O tym, które rozwiązanie jest słuszne, zapewne w niedalekiej przyszłości rozstrzygną sądy administracyjne.
dr Adrianna Ogonowska, dr Dominik Wałkowski, adwokat, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
