Jak sąsiedztwo lotniska może zablokować proces inwestycyjny | Co do zasady

Zatwierdzenie planu generalnego dla Lotniska Chopina, które nastąpiło 5 lipca 2023 r., wywołało paraliż inwestycyjny w stolicy. Dlaczego? I czy jest na to rada?

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

• lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
• sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Jednakże zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

Art. 62 ust. 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Jednym z „przepisów odrębnych”, o których mowa powyżej, jest art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, który stanowi, że dla terenów objętych planem generalnym lotniska sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym – jest obowiązkowe.

Plan generalny – co to takiego?

Instytucję planu generalnego wprowadzono w 2011 roku, aby zapewnić optymalne możliwości rozwoju lotnisk użytku publicznego, ochronę gruntów pod te lotniska oraz uwzględnienie tych obiektów w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przepisy Prawa lotniczego dotyczące planu generalnego nie były dotychczas kwestionowane. Pierwszy plan generalny dla Lotniska Chopina w Warszawie został zatwierdzony w 2016 roku i nie budził zastrzeżeń oraz kontrowersji.

11 marca 2024 r. w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez Polskie Porty Lotnicze Spółka Akcyjna (dalej: „PPL”) dotyczącym planów generalnych lotnisk zarządzanych przez PPL zamieszczono informację, że obowiązującym dokumentem jest „Plan Generalny Lotniska Chopina w Warszawie na lata 2021 – 2040”, zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury 5 lipca 2023 r. Wskazano również linki do map:

• koncepcja zagospodarowania Lotniska Chopina
• powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie Lotniska Chopina.

Na mapach tych nie określono wprost przebiegu granic terenu objętego wspomnianym planem generalnym.

Według wyjaśnień PPL (przytoczonych w artykule na portalu Rynek lotniczy z 8 kwietnia 2024 r.):

obszar dla którego należy opracować miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (mpzp), nie uległ istotnym zmianom od daty zatwierdzenia pierwszego Planu Generalnego w 2016 r. Również przepisy, na których oparta jest stosowana praktyka wydawania decyzji nie zmieniły się od zaakceptowania tego dokumentu.

Jednakże, zgodnie z komunikatem Biura Architektury i Planowania Przestrzennego m.st. Warszawy z 29 kwietnia 2024 r., stosownie do wyjaśnień Urzędu Lotnictwa Cywilnego i PPL granica obszaru poprzedniego planu generalnego obejmowała teren lotniska i kilka terenów bezpośrednio do niego przyległych, bez powierzchni ograniczających wykraczających poza te tereny. Obecnie obszar ten stanowią: teren lotniska, strefy wokół lotniska mające znaczenie dla jego funkcjonowania oraz – największe obszarowo i daleko wykraczające poza wspomniany teren lotniska i strefy – powierzchnie ograniczające przeszkody na lotnisku i w jego otoczeniu oraz powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy.

W związku z tym obszar aktualnie objęty planem generalnym Lotniska Chopina stanowi ponad połowę południowo-zachodniej części lewobrzeżnej Warszawy. Dla przeważającej części terenu nie ma obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Procedury planistyczne trwają w Warszawie co najmniej kilka lat.

Czy plan generalny powinien obejmować powierzchnie ograniczające?

Różnica powierzchni terenu objętego planem z 2016 roku oraz objętego planem obecnym spowodowana została „włączeniem” do obszaru planu generalnego powierzchni ograniczających. Czy jest to prawidłowe?

Na mocy art. 55 ust. 5 Prawa lotniczego zakładający lotnisko użytku publicznego lub zarządzający istniejącym lotniskiem opracowuje plan generalny lotniska użytku publicznego stanowiący plan rozwoju tego lotniska, sporządzony na okres nie krótszy niż 20 lat, zwany dalej „planem generalnym”.

Zgodnie z art. 55 ust. 6 Prawa lotniczego plan generalny określa m.in.:

• obszar objęty planem, z określeniem dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych,
• informację dotyczącą planowanego rozwoju ruchu lotniczego (w podziale w szczególności na operacje regularne, czarterowe i lotnictwo ogólne, przewozy pasażerów i towarów),
• koncepcję zapewniania służb żeglugi powietrznej,
• koncepcję rozwoju przestrzennego wraz z zagospodarowaniem stref wokół lotniska.

Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że granice obszaru objętego planem powinny być wprost określone w planie. W planie generalnym dla Lotniska Chopina granice te nie zostały zdefiniowane.

Powierzchnie ograniczające zabudowę wyznacza się w celu ochrony lotniczych urządzeń naziemnych przed zakłóceniami ich działania. Z art. 87⁷ ust. 1 pkt 1 Prawa lotniczego wynika, że w celu ochrony lotnisk przed działaniami i zdarzeniami, które mogą powodować niedopuszczalne zagrożenia dla ruchu statków powietrznych korzystających z lotniska, właściwe podmioty uzgadniają projekty planów ogólnych gminy, projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów, na których wyznaczono powierzchnie ograniczające przeszkody.

A zatem można przyjąć, że w granicach powierzchni ograniczających przeszkody dopuszczalne jest sytuowanie inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego. W rezultacie powierzchnie ograniczające nie leżą na terenie objętym planem generalnym lotniska. Takie stanowisko ukształtowało się i utrwaliło w praktyce i nie było kwestionowane.

Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2023 r. (II OSK 1476/20) stwierdził, że:

Określając relację zachodzącą pomiędzy obszarem objętym planem generalnym (art. 55 ust. 6 p.l.) a powierzchniami ograniczającymi (OLS) w przedstawionym wyżej rozumieniu, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że (…) pojęcie obszaru objętego planem generalnym dla danego lotniska nie powinno być traktowane jako rozłączne względem granic zasięgu poziomego powierzchni ograniczających ustalonych wokół niego, albowiem to za ich pośrednictwem jest, co do zasady, kształtowany obszar planu generalnego, jeżeli jego wyznaczenie powinno uwzględniać określenie dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych. Wymóg zapewnienia bezpieczeństwa operacji lotniczych wykonywanych na lotnisku w łączności z koncepcją dotyczącą planowanego rozwoju ruchu lotniczego realizuje się w ujęciu w planie generalnym obszaru terenu pozostającego w zasięgu powierzchni ustalających dopuszczalne gabaryty zabudowy i obiektów naturalnych (…).  

NSA utożsamił powierzchnie ograniczające z wymaganymi do określenia w planie generalnym dopuszczalnymi gabarytami obiektów budowlanych i naturalnych.

Wobec powyższego władze Warszawy podjęły starania w celu stosownej zmiany Prawa lotniczego.

Rezultatem tych działań jest złożenie w dniu 11 lipca 2024 r. do Sejmu RP poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze. Postulowana zmiana ma polegać na uchyleniu m.in. art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, zgodnie z którym dla terenów objętych planem generalnym lotniska sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu:

Obecna sytuacja, w której zmieniająca się linia orzecznicza NSA spowodowała nagłe wyłączenie z możliwości zabudowy istotnych fragmentów obszarów zurbanizowanych polskich miast, stanowi realne zagrożenie dla szeroko rozumianego ładu przestrzennego, obejmującego również realizację inwestycji (publicznych i prywatnych) na obszarach pozbawionych planu miejscowego.

Opisany wyżej projekt należy ocenić pozytywnie.

Plan generalny może wstrzymać – i, jak widać na przykładzie Lotniska Chopina, niejednokrotnie wstrzymuje – inwestycje położone nie tylko w bliskim sąsiedztwie lotniska. Zaplanowanie rozwoju lotniska nie oznacza, że plan zostanie zrealizowany i rozwój nastąpi. Ze względu na zaistniałą sytuację spowodowaną w znacznej mierze omawianym wyrokiem NSA nowelizacja Prawa lotniczego powinna nastąpić jak najszybciej. Uchylenie art. 55 ust. 9 nie powinno spowodować żadnych negatywnych skutków w planowaniu rozwoju lotnisk.

Iwona Kasperek, Aleksandra Szczepińska, praktyka nieruchomości kancelarii Wardyński i Wspólnicy