Implementacja dyrektywy offshore może być dużym wyzwaniem dla prawodawcy | Co do zasady

Dyrektywa 2013/30/UE ustanawia wymogi w celu zapobiegania awariom wynikającym z działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich. Zawiera również nowe przepisy dotyczące odpowiedzialności za szkody spowodowane taką działalnością. 

Opóźnione wdrożenie przepisów

O dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/30/UE z 12 czerwca 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich (tzw. dyrektywa offshore) pisaliśmy już w 2013 roku. Termin wprowadzenia przez państwa członkowskie przepisów niezbędnych do wykonania dyrektywy upłynął 19 lipca 2015 r. Przepisy takie do dziś jednak nie zostały wprowadzone do polskiego prawa.

Z wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów wynika, że przyjęcie projektu ustawy mającej na celu implementację wspomnianej dyrektywy ma nastąpić w II kwartale 2016 r. Na obecnym etapie zakłada się, że implementacja dyrektywy nastąpi przede wszystkim w drodze nowelizacji ustawy Prawo geologiczne i górnicze, która będzie przewidywać m.in. utworzenie właściwego organu do spraw związanych z bezpieczeństwem działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich oraz modyfikację zasad koncesjonowania takiej działalności. Ponadto przepisy wdrażające dyrektywę mają zapewniać szeroki udział społeczeństwa w odniesieniu do skutków dla środowiska planowanej działalności poszukiwawczej (taki wymóg wynika z art. 5 dyrektywy offshore). Ma to dotyczyć również sytuacji, w których nie jest przeprowadzana procedura oceny oddziaływania na środowisko.

Pozostałe zmiany obejmują ponadto m.in. wprowadzenie systemu niezależnej weryfikacji, który zostanie włączony do systemu zarządzania bezpieczeństwem i środowiskiem oraz ustanowienie obowiązku sprawozdawczości dla przedsiębiorców oraz państw członkowskich.

Nowości dotyczące odpowiedzialności za szkody

Jednym z rozwiązań przewidzianych w dyrektywie offshore jest poszerzenie odpowiedzialności za szkody w środowisku wyrządzone na obszarze poza terytorium państw członkowskich, obejmującym wszystkie wody morskie aż do najdalej położonego obszaru, na którym państwo członkowskie ma lub wykonuje prawa jurysdykcyjne. A zatem określone w prawie europejskim zasady odpowiedzialności za szkody w środowisku będą stosowane również w obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej.

Omawiając nową dyrektywę offshore podkreślaliśmy, że poszerzenie obszaru, którego dotyczy odpowiedzialność za szkody, nie jest ograniczone tylko do szkód związanych z działalnością związaną ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich, lecz dotyczy wszystkich rodzajów szkód w środowisku, których dotyczy tzw. dyrektywa szkodowa (dyrektywa 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu). A zatem, w zakresie dotyczącym odpowiedzialności za szkody w środowisku, dyrektywa offshore będzie miała znaczenie dla wszystkich prowadzących działalność na obszarach morskich, a nie tylko dla przemysłu związanego z wydobywaniem ropy i gazu.

Duże wyzwanie dla polskiego ustawodawcy

Powyższe uwarunkowania mogą sprawić, że prawidłowe wdrożenie przepisów o odpowiedzialności może być dla polskiego prawodawcy dużym wyzwaniem. Już sama dyrektywa offshore nie ułatwia tego zadania, gdyż niektóre jej postanowienia budzą wątpliwości lub są niespójne. Dodatkową komplikacją jest to, że inaczej niż w przypadku obszarów lądowych odpowiedzialność z tytułu niektórych szkód w środowisku morskim jest już przedmiotem wielu regulacji w odpowiednich umowach międzynarodowych. Dyrektywy szkodowej nie stosuje się bowiem w takim zakresie, w jakim problematyka szkód w środowisku jest uregulowana konwencjami międzynarodowymi wskazanymi w załączniku do niej. Należy jednak zwrócić uwagę, że wyłączenie w odniesieniu do konwencji międzynarodowych nie ma dużego znaczenia w przypadku działalności offshore (i to mimo że konwencje te dotyczą szkód olejowych). Wymieniona w dyrektywie Międzynarodowa konwencja o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami z 1992 r. (International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage, 1992) a także Międzynarodowa konwencja o utworzeniu Międzynarodowego Funduszu Odszkodowań za Szkody Spowodowane Zanieczyszczeniem Olejami z 1992 r. (International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage, 1992) dotyczą transportu oleju na statkach morskich i urządzeniach pływających po morzu, skonstruowanych lub przystosowanych do przewożenia oleju luzem jako ładunku. Zasadniczo nie obejmują zatem platform wykorzystywanych do poszukiwania i wydobywania surowców.

Oczywiście szerokie uwzględnienie na gruncie prawa międzynarodowego szkód wywołanych wyciekiem oleju ze statków przy jednoczesnym braku międzynarodowej konwencji dotyczącej odpowiedzialności za wycieki z instalacji offshore jest zjawiskiem wysoce niepożądanym. Wycieki takie mogą bowiem skutkować zanieczyszczeniem znacznie większym niż wyciek oleju ze statku. Dyrektywa szkodowa, rozszerzona postanowieniami dyrektywy offshore, pozwala zatem na częściowe wypełnienie tej luki.

Jak wdrożyć tę dyrektywę do prawa polskiego?

Na gruncie dyrektywy rozszerzenie obszaru obowiązywania zasad odpowiedzialności nastąpiło poprzez prosty zabieg legislacyjny polegający na modyfikacji definicji, która do tej pory jedynie w znikomym stopniu obejmowała wody morskie. W przypadku polskich przepisów nie będzie to takie proste.

Polskie rozwiązania prawne nie ograniczają się, tak jak dyrektywa szkodowa, jedynie do wód w rozumieniu ramowej dyrektywy wodnej. Ponadto polska ustawa obejmuje wprost pojęciem działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku transport materiałów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim. To jednak nie oznacza, że wdrożenie dyrektywy offshore jest w tym zakresie zbędne. Nadal jednak konstrukcja polskiej ustawy nie do końca wydaje się do takich szkód dostosowana, co powinno zostać uwzględnione przez prawodawcę w trakcie transponowania dyrektywy offshore do polskiego porządku prawnego.

Po pierwsze, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Ustawa w żaden sposób nie określa, który z szesnastu regionalnych dyrektorów ochrony środowiska będzie właściwy do prowadzenia postępowania w przypadku szkody wyrządzonej w środowisku morskim. Ustawa rozstrzyga jedynie zasady opiniowania przez inne organy – podmiot korzystający ze środowiska obowiązany jest uzgodnić warunki prowadzenia działań naprawczych z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, a ten podejmuje rozstrzygnięcie po zasięgnięciu opinii dyrektora urzędu morskiego w zakresie warunków przeprowadzenia działań naprawczych zawartych w projekcie decyzji i w odniesieniu do szkody w środowisku na obszarach morskich.

Po drugie, kryteria oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku, zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art. 10 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Ustawową dyspozycję wykonał Minister Środowiska, wydając rozporządzenie z 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku. W odniesieniu do wód rozporządzenie formułuje siedem kryteriów oceny wystąpienia szkody, z których żadne nie odnosi się wprost do środowiska morskiego. To zaś praktycznie uniemożliwia prawidłowe stosowanie ustawy w przypadku zanieczyszczeń środowiska morskiego Bałtyku, gdyż nie są znane kryteria określenia wystąpienia takiej szkody.

Wymagana większa kreatywność

Wydaje się, że nowa dyrektywa może być najskuteczniejszym środkiem zmierzającym do uregulowania zagadnień bezpieczeństwa i ochrony środowiska morskiego w kontekście działalności offshore, o ile jej efektywność nie zostanie ograniczona ze względu na niejasności wynikające z uzupełniających się wzajemnie lub pokrywających się częściowo reżimów odpowiedzialności, a także pewne wątpliwości wynikające z niespójności niektórych przepisów.

Ten brak spójności w przepisach dyrektywy szkodowej może mieć istotny wpływ na jej skuteczność. Warto dołożyć starań, aby polski ustawodawca podjął próbę twórczego i celowościowego wdrożenia dyrektywy do prawa polskiego, tak aby nowe przepisy skutecznie zwiększały ochronę środowiska morskiego.

Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy