Czy państwo może być adwokatem środowiska? | Co do zasady

O wpływie orzeczenia Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie połowów wielorybów na praktykę stosowania prawa międzynarodowego.

Orzeczenie Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z 31 marca 2014 r. w sprawie połowów wielorybów w obszarze Antarktyki (Australia vs. Japonia, przy interwencji Nowej Zelandii)

Niedawne orzeczenie Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości (MTS) stwierdzające, że Japonia naruszyła Konwencję o uregulowaniu połowów wielorybów, może przyczynić się do nadania wyższej rangi ochronie środowiska w sądownictwie międzynarodowym. Komentowane orzeczenie było długo wyczekiwane przez pozarządowe organizacje zajmujące się ochroną żywych zasobów morskich. Rozstrzygnięcie sądu zostało przyjęte przez nie z dużą satysfakcją, gdyż MTS opowiedział się przeciwko komercyjnemu pozyskiwaniu wielorybów.

Wprawdzie trwające od połowy 2010 roku postępowanie dotyczyło klasycznej kwestii naruszenia zobowiązań prawnomiędzynarodowych przez jedno z państw, jednak zapadłe rozstrzygnięcie będzie zapewne często odnotowywane w kontekście ochrony środowiska.

Istota sporu – ochrona żywych zasobów morskich

W komentowanej sprawie spór powstał na tle Międzynarodowej Konwencji o uregulowaniu połowów wielorybów (International Convention for the Regulation of Whaling, ICRW), sporządzonej 2 grudnia 1946 r. w Waszyngtonie (nota bene konwencja ta została również ratyfikowana przez Polskę 13 marca 2009 r. i weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej 17 kwietnia 2009 r., Dz.U. z 2009 r. Nr 143, poz. 1165).

Konwencja została przyjęta w celu zabezpieczenia przyrodniczych zasobów wielorybów. Rządy państw – sygnatariuszy Konwencji – uznały, że wobec rozwoju wielorybnictwa konieczna jest ochrona wszystkich gatunków wielorybów przed dalszymi nadmiernymi połowami. Konwencja przewiduje podjęcie środków mających na celu uporządkowanie działalności polegającej na połowie wielorybów, a także utworzenie wyspecjalizowanej Międzynarodowej Komisji Wielorybniczej (International Whaling Commission). Integralną częścią ICRW jest tzw. Plan (Schedule), określający szczegółowe zasady działania statków przetwórni, statków wielorybniczych, klasyfikację akwenów i stad wielorybów, a także limity połowowe itp.

Ochronie wielorybów w ogólnym zarysie poświęcone są ponadto niektóre przepisy Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza (konwencja sporządzona w Montego Bay 10 grudnia 1982 r., Dz.U. z 2002 r. Nr 59, poz. 543), a także Konwencji o ochronie wędrownych gatunków dzikich zwierząt (sporządzona w Bonn 23 czerwca 1979 r., Dz.U. z 2003 r. Nr 2, poz. 17) i Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem (sporządzona w Waszyngtonie 3 marca 1973 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 27, poz. 112 ze zm.), często określana mianem Konwencji CITES).

W tym jednak przypadku istota sprawy zasadzała się na kwestii naruszenia ICRW.

Między komercyjnym a naukowym celem połowu wielorybów

W kontekście komentowanego rozstrzygnięcia MTS najistotniejsze są jednak te postanowienia ICRW, które w drodze wyjątku dopuszczają odstrzał, odłów i przerób wielorybów, jeżeli jest to prowadzone dla potrzeb badań naukowych, na podstawie specjalnych pozwoleń udzielonych zgodnie z artykułem VIII ICRW.

Australia, czyli państwo, które zainicjowało postępowanie przed MTS, argumentowała, że Japonia narusza przepisy Konwencji, gdyż pozwolenia wydawane przez Japonię w ramach naukowego programu JARPA II w istocie nie sankcjonują pozyskiwania wielorybów w celach naukowych, lecz przede wszystkim komercyjnych. To zaś skutkuje naruszeniem Konwencji.

Istota sporu sprowadzała się zatem do ustalenia, czy realizacja przez Japonię programu JARPA II służy potrzebom badań naukowych. Australia, przedstawiając swoje stanowisko, utrzymywała, że Japonia narusza przepisy artykułu VIII Konwencji oraz Planu. Wskazywała przy tym, że naruszenia Planu dotyczyły przede wszystkim punktu 10(e) przewidującego zerowe limity połowowe na odstrzał wielorybów w celach komercyjnych, punktu 7(b) przewidującego zakaz wielorybnictwa komercyjnego, zarówno w operacjach pelagicznych (prowadzonych na morzu), jak i ze stacji lądowych w regionie wyznaczonym jako Południowy Rezerwat Oceaniczny, a także punktu 10(d) ustanawiającego moratorium na podjęcie, odstrzał i przerób określonych wielorybów.

Odpierając zarzuty, Japonia utrzymywała, że realizacja programu JARPA II objęta jest wyłączeniem zawartym w Konwencji, gdyż odstrzał, odłów i przerób wielorybów dokonywany jest w celu realizacji badań naukowych (for purposes of scientific research).

W obszernych rozważaniach MTS poddał wnikliwej i wszechstronnej analizie sformułowanie „dla potrzeb badań naukowych” uznając, że aby możliwe było skorzystanie z wyjątku od określonych w Konwencji zakazów, konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, realizowany program pozyskiwania wielorybów musi mieć charakter naukowy, a ocena w tym zakresie powinna być oparta na okolicznościach obiektywnych, a nie na subiektywnym przekonaniu państwa o takim charakterze programu. Po drugie, dopuszczalny odstrzał, odłów i przerób wielorybów musi być wykonywany właśnie w celu realizacji założeń naukowych. Innymi słowy, nie można dopuszczać swobodnego i nieograniczonego pozyskiwania wielorybów tylko dlatego, że realizowane jest to w ramach programu naukowego.

MTS stwierdził, że zarówno skala działań podejmowanych w ramach JARPA II, jak i wielkość pozyskiwanych próbek przekraczają ilości rozsądnie wymagane dla realizacji celów naukowych programu JARPA II. MTS zwrócił również uwagę na znikomą liczbę opracowań naukowych powstałych w wyniku realizacji programu, a także na stosowanie przede wszystkim takich technik, które wymagają uśmiercenia ssaka. Te wszystkie okoliczności pozwoliły Trybunałowi zająć stanowisko, zgodnie z którym wprawdzie szeroko rozumiany program JARPA II uwzględnia działania, które można określić mianem badań naukowych, to jednak założenia oraz sposób wdrożenia i realizacji programu nie stanowią rozsądnie podejmowanych działań zmierzających wyłącznie do osiągnięcia celu naukowego.

Trybunał jednocześnie nie uznał, że przerób i sprzedaż wielorybów w celach konsumpcyjnych i w celu pozyskania środków na kontynuowanie badań przesądza o naruszeniu Konwencji, gdyż zgodnie z artykułem VIII ust. 2 ICRW każdy wieloryb pozyskany na podstawie specjalnego zezwolenia może zostać poddany przerobowi.

Australia adwokatem wielorybów?

To, co jednak jest najciekawsze w komentowanym orzeczeniu, to fakt skutecznego zainicjowania postępowania przed MTS przez Australię.

Podstawą jurysdykcji Trybunału w niniejszej sprawie był art. 36 ust. 2 Statutu MTS. Statut MTS stanowi część Karty Narodów Zjednoczonych i w rezultacie wszyscy członkowie ONZ są w praktyce stronami w Statucie Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Państwa mogą w każdym czasie oświadczyć, że w stosunku do każdego innego państwa, które przyjęło takie same zobowiązanie, uznają jurysdykcję Trybunału w określonych sporach natury prawnej.

Takie oświadczenia uznające jurysdykcję MTS zostały złożone zarówno przez Japonię, jak i Australię.

Japonia kwestionowała jednak jurysdykcję MTS ze względu na zastrzeżenia zawarte w oświadczeniu złożonym przez Australię. Ta bowiem wskazała, że oświadczenie nie dotyczy sporów dotyczących delimitacji (ustalenia przebiegu granic) obszarów morskich lub związanych z eksploatacją spornych obszarów lub stref przyległych do takich obszarów w trakcie ich delimitacji. Japonia argumentowała, że sprawa dotyczy eksploatacji obszarów morskich, a zatem objęta jest powyższym wyłączeniem jurysdykcji.

MTS nie podzielił jednak stanowiska Japonii, uznając, że wyłączenie jurysdykcji Trybunału zgodnie z oświadczeniem Australii ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której istnieje spór dotyczący delimitacji obszarów morskich. Innymi słowy, nawet jeżeli kwestia dotyczy eksploatacji obszarów morskich, to musi ona być istotowo powiązana ze sporem w zakresie delimitacji. Ponieważ spór między Australią i Japonią nie dotyczył delimitacji obszarów morskich, jurysdykcja MTS nie mogła zostać wyłączona.

Trybunał zauważył również, że nawet jeśli działania Japonii odbywały się w obszarach, do których pewne prawa rościła sobie Australia, to nie można mówić, że mamy w tym przypadku do czynienia z nakładającymi się roszczeniami państw. Japonia nie rościła bowiem sobie praw suwerennych do tych obszarów, lecz jedynie realizowała tam program JARPA II.

W rezultacie doszło do bardzo ciekawej sytuacji, w której MTS przyznał, że istotą sporu nie są roszczenia państw do obszarów morskich, lecz zbadanie, czy realizacja przez Japonię programu JARPA II jest zgodna z zobowiązaniami zaciągniętymi na mocy Konwencji. Zasadniczo, pomijając pewne mniej istotne w tym kontekście szczegóły, MTS uznał swoją jurysdykcję w niniejszej sprawie pomimo braku bezpośredniego naruszenia przez Japonię istotnych interesów prawnych Australii i w rezultacie dokonał niejako abstrakcyjnej weryfikacji, czy Japonia naruszyła postanowienia ICRW.

Można zatem zaobserwować, że w tej sprawie Australia działała jako rzecznik interesów środowiska naturalnego, w interesie jego ochrony i przestrzegania umów międzynarodowych, które taką ochronę mają zagwarantować. Dla międzynarodowego prawa środowiska istotne jest również to, że komentowane rozstrzygnięcie jest stosunkowo stanowcze i jednoznaczne (co nie jest powszechne w sprawach dotyczących środowiska). Wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia Trybunału nie zawiera twierdzeń przełomowych dla międzynarodowego prawa środowiska, jednak wydaje się, że dzięki uznaniu przez Trybunał swojej jurysdykcji orzeczenie MTS w kontekście ochrony środowiska będzie wielokrotnie przywoływane, podobnie jak sprawy Trail Smelter (Kanada vs. Stany Zjednoczone), Gabčikovo-Nagymaros (Węgry vs. Słowacja), czy też niedawno Pulp Mills (Argentyna vs. Urugwaj).

Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy