Dopuszczalność rozbiórki starej samowoli budowlanej | Co do zasady

Jeśli wybudowany samowolnie budynek mieszkalny został postawiony zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy, to nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2015 r., VII SA/Wa 1552/14

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E.M. całkowitą rozbiórkę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wybudowanego samowolnie około 1990 r. Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), wskazując, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie którego wydał decyzję rozbiórkową.

Wspomniany przepis stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. powoduje (bądź w razie wybudowania spowodowałby) niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodnie z uchwalonym w czerwcu 2013 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kwestionowana nieruchomość jest położona na obszarze oznaczonym jako droga. Postanowienia planu zakazują również realizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej. Na nieruchomości E.M. wybudowano zaś trzy jednorodzinne budynki mieszkalne.

WINB stwierdził więc, że wzmiankowana nieruchomość znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę więcej niż jednego budynku mieszkalnego, przez co narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnia to wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. WINB powołał się także na wyroki sądów administracyjnych, z których wynika, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji.

Inwestor nie może ponosić konsekwencji zaniechań organów administracji

Rozpoznając skargę E.M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się z tak przedstawioną argumentacją organu II Instancji i uchylił zaskarżoną decyzję.

Skład orzekający podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności co do tego, czy przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, czy też przepisy obowiązujące w dacie budowy. Wątpliwości te zostały rozwiane w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13¹. Sąd orzekł, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu dotyczącym nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

NSA w uzasadnieniu uchwały podniósł, że orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania przez organy, z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym, byłoby nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, w tym z zasadą państwa prawnego, zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą ochrony własności. W ocenie sądu, choć samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do zalegalizowania tej samowoli, choć stan prawny był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.

W omawianej sprawie organy zarówno I, jak i II instancji rozpatrzyły sprawę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego wyłącznie w oparciu o ustalenia wynikające z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem według zapisów planu obowiązującego w dacie popełnienia samowoli budowlanej część działki była przeznaczona pod zabudowę domów jednorodzinnych.

W związku z tym, jeśli kwestionowany budynek mieszkalny został zrealizowany zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy, to brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Obywatel nie może bowiem ponosić konsekwencji zaniechań organów administracji publicznej, które przez ponad dwie dekady tolerowały stan niezgodny z prawem.

Ponieważ samowole wybudowane pod rządami starego Prawa budowlanego ciągle spotyka się w obrocie prawnym, wyrok ten ma istotne znaczenie praktyczne.

Legalizacja zamiast rozbiórki

Warto również zwrócić uwagę na różnice pomiędzy przepisami regulującymi postępowanie w wypadku samowoli budowlanej w Prawie budowlanym z 1974 r. i z 1994 r. Stare przepisy przewidywały jedynie możliwość przymusowej rozbiórki albo przejścia własności nieruchomości budynkowej lub jej części wraz z działką o obszarze niezbędnym do właściwego użytkowania obiektu budowlanego na rzecz państwa za odszkodowaniem w wypadku spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym², gdy budynek został postawiony bez pozwolenia na budowę, ale inwestycja jest zgodna m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie, jaki uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Jest to początek procedury legalizacji samowoli budowlanej. W takim wypadku organ, po przedłożeniu odpowiednich dokumentów, może zatwierdzić nowy projekt budowlany i pozwolić na wznowienie robót budowlanych albo, jeśli inwestycja została zakończona, tylko zatwierdzić nowy projekt. Wiąże się to także z uiszczeniem tzw. opłaty legalizacyjnej. Uproszczoną wersję tej procedury, uregulowaną w art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r., stosuje się również do budynków postawionych bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Obecnie obowiązujące przepisy są w znacznym stopniu łagodniejsze dla inwestorów i pozwalają po spełnieniu określonych wymagań uniknąć rozbiórki budynku.

Łukasz Filipek, praktyka nieruchomości i inwestycji budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy