Do kiedy pozostają w mocy pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych? | Co do zasady

W aktualnym stanie prawnym wciąż możliwa jest realizacja inwestycji w oparciu o pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wydane przed 16 lipca 2016 r. lub później, ale na podstawie postępowań wszczętych przed tą datą. Ich budowa nadal jest możliwa na dawnych warunkach, sprzed wejścia w życie późniejszych obostrzeń. To mogłoby wspomóc wciąż niezadowalający rozwój energetyki odnawialnej w Polsce. Jak długo jednak stare pozwolenia pozostaną w mocy i czy inwestycje muszą być oddane do użytkowania do 16 lipca 2024 r.?

Do 2016 r. farmy wiatrowe w Polsce rozwijały się bardzo dynamicznie. Ich rozwój zatrzymało wejście w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, potocznie nazywanej „ustawą odległościową”. Wprowadziła ona nowe, bardzo restrykcyjne zasady budowy tych instalacji, w tym najbardziej restrykcyjną dla branży zasadę, zgodnie z którą odległość turbiny wiatrowej od najbliższych zabudowań mieszkalnych lub obszarów chronionych powinna być nie mniejsza niż dziesięciokrotność wysokości tej turbiny. Ponieważ zabudowa w Polsce jest bardzo rozproszona, trudno dziś znaleźć obszary umożliwiające budowę farm wiatrowych.

Ustawa zachowała jednak w mocy pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wydane przed dniem jej wejścia w życie, jak również pozwoliła na zakończenie już trwających postępowań w sprawie wydania pozwoleń zgodnie ze stanem prawnym sprzed dnia wejścia w życie ustawy. Doprowadziło to do sytuacji, w której uzyskane jeszcze w starym stanie prawnym pozwolenia na budowę stały się jedyną realną szansą na realizację elektrowni wiatrowych w Polsce.

W latach 2016 – 2019 rynkowe ceny energii elektrycznej pozostawały na relatywnie niskim poziomie, co ograniczało możliwość pozyskania finansowania na inwestycje wiatrakowe. Dodatkowo ustawa o odnawialnych źródłach energii uniemożliwiła wejście nowych instalacji do systemu zielonych certyfikatów, zaś aukcje OZE dla nowych farm wiatrowych o mocy większej niż 1 MW, czyli nowo powstały system wsparcia dla OZE, nie były ogłaszane aż do jesieni 2018 r. W efekcie posiadacze pozwoleń na budowę farm wiatrowych długo zwlekali z rozpoczęciem ich budowy.

Przedłużanie ważności pozwoleń

Ustawa odległościowa zawierała przepis intertemporalny, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wydane przed dniem wejścia w życie ustawy oraz pozwolenia wydane po jej wejściu w życie, ale na podstawie postępowań rozpoczętych przed tym dniem, zachowywały moc pod warunkiem, że w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy odległościowej (czyli do 16 lipca 2021 r.) dla elektrowni wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Ustawodawca zauważył ryzyko utraty ważności licznych pozwoleń na budowę – ze szkodą dla polskiego rynku energii. Dlatego w 2019 r. dodał do ustawy odległościowej nowy przepis, który w intencji ustawodawcy miał ponownie przedłużyć ważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tym przepisem do pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych, dla których do 16 lipca 2021 r. nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stosuje się przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a określony w nim trzyletni termin, po którym następuje wygaśnięcie pozwolenia na budowę, liczy się od 16 lipca 2021 r.

Obecnie ten trzyletni termin zbliża się ku końcowi, co nastąpi już 16 lipca 2024 r. W związku z niejasnymi zapisami znowelizowanej ustawy odległościowej skutki upływu tego terminu mogą być różnie interpretowane, w tym również bardzo niekorzystnie dla jeszcze istniejących, ale nieskonsumowanych pozwoleń na budowę.  

Wydaje się, że pomysłodawcy takiego rozwiązania zakładali, że termin na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie farm wiatrowych, dla których pozwolenie na budowę zostało wydane przed wejściem w życie ustawy odległościowej lub w efekcie postępowania o wydanie pozwolenia rozpoczętego przed wejściem w życie ustawy odległościowej, upływa nie wcześniej niż 16 lipca 2024 r.

Wątpliwości budzi zagadnienie, jak należy interpretować przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w kontekście wygaśnięcia pozwoleń na budowę elektrowni, które nie zostały oddane do użytkowania do 16 lipca 2021 r. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub jeśli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

W uzasadnieniu do nowelizacji ustawy odległościowej wskazano na rozbieżności, jakie powstały pomiędzy nią oraz ustawą o odnawialnych źródłach energii w zakresie terminów wygaśnięcia pozwoleń na budowę oraz terminów przewidzianych na dostarczenie po raz pierwszy energii z instalacji OZE, które wygrały aukcję organizowaną w 2019 r. Zwycięzcy takich aukcji nie mogliby w pełni skorzystać z przyznanego im prawa do budowy instalacji w terminie 33 miesięcy od przyznania wsparcia, gdyż faktycznie musieliby zakończyć realizację inwestycji i rozpocząć produkcję energii nie później niż 5 lat od wejścia w życie ustawy odległościowej, tj. 16 lipca 2021 r.

Mając na uwadze powyższe uzasadnienie wydaje się, że odesłanie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ma na celu właśnie odsunięcie w czasie o dodatkowe trzy lata faktycznego skutku prawnego, jaki niesie za sobą nieuzyskanie pozwolenia na użytkowanie w terminie do 16 lipca 2021 r., a zatem oznacza, że stwierdzenie wygaśnięcia takiego pozwolenia będzie możliwe dopiero po 16 lipca 2024 r.

Różne interpretacje

Przyjęte rozwiązanie można ocenić negatywnie. Wprowadza ono bowiem niejednoznaczność poprzez określenie, że te same decyzje w jednym terminie tracą moc prawną, a w innym późniejszym wygasają. Niemniej jednak, przyjmując intencję wyrażoną w treści uzasadnienia, można przyjąć, że zamiarem nowelizacji było utrzymanie w mocy pozwoleń do 16 lipca 2024 r. 

Nie można przy tym pominąć art. 13 ust. 6 ustawy odległościowej, zgodnie z którym wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę wybudowanej części obiektu budowlanego, w przypadku nieuzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, na koszt inwestora, chyba że inwestor uzyska – w terminie roku od dnia utraty mocy pozwolenia na budowę – nowe lub zamienne pozwolenie na budowę dotyczące tej elektrowni. Ten przepis, regulujący ostateczne skutki nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, może sugerować, że celem ustawy jest jednoznaczne określenie finalnej daty zakończenia inwestycji niespełniających nowych wymogów nakładanych na elektrownie wiatrowe przez ustawę odległościową.  

Nie można również odrzucić interpretacji, zgodnie z którą – mimo że ustawodawca wskazał w uzasadnieniu jedynie na ryzyko rozbieżności między terminami wynikającymi z ustawy odległościowej a tymi wynikającymi z aukcji OZE w 2019 r. – konieczność zakończenia budowy elektrowni wiatrowej w terminie 33 miesięcy od rozstrzygnięcia aukcji (zgodnie z ustawą o OZE) dotyczy wszystkich potencjalnych uczestników aukcji, również w późniejszych latach. Przykładowo uczestnicy aukcji OZE przeprowadzanych np. w 2022 r. byliby zmuszeni do zakończenia budowy farmy wiatrowej w ciągu około 18 miesięcy. Podobny punkt widzenia zdaje się podzielać Ministerstwo Rozwoju i Technologii, które w piśmie z 15 grudnia 2022 r. wskazuje, że pozwolenia na budowę dla elektrowni wiatrowych wydane przed dniem 16 lipca 2016 r. lub w wyniku postępowania wszczętego przed tą datą, ale zakończonego już po niej, zachowują moc, co najmniej do dnia 16 lipca 2024 r. Tym samym, pozwolenie na budowę dla elektrowni wiatrowej wygasa dopiero jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed dniem 16 lipca 2024 r.

Mając na uwadze przedstawioną powyżej interpretację zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego na zasadzie odpowiedniości, w naszej ocenie ostatnia konkluzja zacytowanego stanowiska Ministerstwa Rozwoju i Technologii może okazać się zbyt daleko idąca i w istocie istnieje realne ryzyko dla inwestycji, które nie zostaną zakończone do dnia 16 lipca 2024 r. i do tej daty nie uzyskają pozwoleń na użytkowanie. W tym zakresie stanowisko Ministerstwa pomija bowiem całkowicie art. 13 ust. 2 ustawy odległościowej, którego oczywistą intencją było ograniczenie w czasie okresu na realizacji elektrowni wiatrowych, które – choć zatwierdzone wydanym pozwoleniem na budowę – w większości nie spełniały wymogów nakładanych przez ustawę. W tym kontekście przepis ten jest o tyle uzasadniony, że usuwa ograniczenia dla innych nieruchomości położonych w pobliżu planowanych, a niewybudowanych elektrowni, które nie mogą być zagospodarowane np. na cele mieszkaniowe. 

Zwracamy ponadto uwagę, że poza kwestią samej daty ważności pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy odległościowej dyskusyjne może być również samoistne zastosowanie do nich przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc zastosowanie wygaśnięcia decyzji w przypadku nierozpoczęcia realizacji robót budowlanych elektrowni w terminie 3 lat od daty ostateczności decyzji lub ich przerywania na okres dłuższy niż 3 lata. Żaden z przepisów ustawy odległościowej nie wyłącza zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wprost w stosunku do elektrowni wiatrowych.  Art. 13 ust. 2a ustawy odległościowej odnosi się jedynie do przypadku nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie w terminie do 16 lipca 2021 r. i jak wskazano powyżej może być interpretowany na zasadzie odpowiedniego stosowania. Oznacza to, że w odniesieniu do poszczególnych pozwoleń na budowę należy również weryfikować, czy w okresie ich obowiązywania spełniony został wymóg terminowego rozpoczęcia inwestycji i jej nieprzerwania na dłuższy okres niż 3 lata. Choć i w tym zakresie przepis może być różnie interpretowany, na co wskazuje uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 lipca 2023 r. (II SA/Gd 1107/22), w którym wskazuje się na faktyczną możliwość zawieszenia robót w okresie od wejścia w życie ustawy odległościowej do 16 lipca 2024 r. 

Powyższych problemów nie rozwiązała ostatnia nowelizacja ustawy odległościowej z marca 2023 r., która w miejsce sztywno wyznaczonej minimalnej odległości wprowadziła możliwość wyznaczenia innej odległości elektrowni wiatrowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nie mniejszej jednak niż 700 metrów. Biorąc jednak pod uwagę, że rozwój energetyki odnawialnej w Polsce powinien przyśpieszyć, w tym poprzez budowę nowych mocy w elektrowniach wiatrowych, należy rozważyć, czy nie wykorzystać w tym celu potencjału, jaki jeszcze pozostał w już wydanych pozwoleniach na budowę i w drodze nowelizacji przepisów jasno rozstrzygnąć, że zachowują one swoją ważność również po 16 lipca 2024 r. W innym wypadku nie można wykluczyć, że po tej dacie pojawią się pierwsze wnioski o potwierdzenie wygaśnięcia pozwoleń na budowę, a ich dalszy los zależeć będzie od wykładni wskazanych powyżej przepisów, jaką przyjmą organy wydające pozwolenia na budowę i sądy administracyjne.  

Radosław Wasiak, adwokat, Rafał Pytko, praktyka energetyczna kancelarii Wardyński i Wspólnicy