Zezwolenia administracyjno-prawne a przekształcenia korporacyjne – jak zapewnić ciągłość prowadzenia biznesu? | Co do zasady

Aby spółki uczestniczące w reorganizacji mogły kontynuować działalność zgodnie z wolą ich właścicieli, trzeba zapewnić zezwolenia, koncesje czy inne akty administracyjne niezbędne do jej prowadzenia. Prawidłowe przygotowanie się do tego procesu wymaga nie tylko znajomości przepisów, które stanowią podstawę wydania decyzji organu administracji. Warto też znać praktykę organów w prowadzeniu takich postępowań.

Zezwolenia administracyjno-prawne są bardzo różnorodne, a sprawy ich dotyczące są rozstrzygane przez różne szczeble administracji. Na dodatek rozstrzygnięcia bywają delegowane do organów terenowych, których praktyka i interpretacja przepisów bywa niejednolita. Urzędnicy też nie zawsze swobodnie poruszają się w przepisach dotyczących reorganizacji korporacyjnych, nie jest to ich codziennością.

Generalną regułą rządzącą procesami łączenia lub podziału jest sukcesja administracyjno-prawna. Sukcesja uniwersalna w zakresie prawa administracyjnego podlega ograniczeniom, zarówno na gruncie Kodeksu spółek handlowych, jak i ustaw szczególnych (szeroko związanych m.in. z prawem ochrony środowiska). Przepisy prawa administracyjnego ustanawiają bowiem ogólną zasadę, zgodnie z którą prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są ściśle związane z podmiotem, dla którego zostały ustanowione.

Uprawnienia wynikające ze stosunków publicznoprawnych co do zasady są niezbywalne i niedziedziczne, bowiem stosunek publicznoprawny jest szczególnym stosunkiem prawnym. Wiąże on z jednej strony indywidualnie oznaczonego adresata, z drugiej natomiast organ administracji publicznej. Zatem w prawie administracyjnym materialnym regułą jest niedopuszczalność następstwa prawnego, chyba że zbywalność uprawnień wynikających ze stosunku publicznoprawnego znajdzie swoje źródło bądź w konkretnym przepisie prawa materialnego, bądź w wydanym na podstawie tego przepisu akcie administracyjnym.

Wyjątki od tej zasady przewidziano w Kodeksie spółek handlowych, jednak nie mają one zastosowania do wszystkich sytuacji, gdy następuje przejęcie albo podział spółki. Tymczasem uprawnienia wynikające z takich „nieprzenoszalnych” decyzji administracyjnych mogą stanowić o możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez przejmującą bądź nowo powstałą spółkę. Świadomość ograniczeń pozwala odpowiednio zaplanować reorganizację i podjąć działania, by działalność mogła być kontynuowana. Uwzględniając niejednolite podejście organów administracji do przenoszenia omawianych decyzji, należy takie działania odpowiednio zaplanować (często co do dnia).

Art. 494 k.s.h. przewiduje sukcesję uniwersalną przy połączeniu, chyba że decyzja lub ustawa szczególna stanowią inaczej. Analogiczne skutki przewidziano w przypadku podziału, gdzie prawa i obowiązki wynikające z aktów administracyjnych, pozostające w związku z przydzielonymi w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, przechodzą na spółkę przejmującą lub nowo zawiązaną. Natomiast przepisy ustawy o rachunkowości przewidują rozliczenie skutków reorganizacji oraz wykorzystanie danych finansowych spółki przejętej/dzielonej w celu ich odpowiedniego odzwierciedlenia w księgach spółki przejmującej.

Na bazie naszych doświadczeń, w świetle regulacji dotyczących decyzji wydanej na rzecz podmiotu reorganizowanego, możemy sformułować wnioski pozwalające zidentyfikować zagadnienia wymagające analizy we wstępnej fazie reorganizacji:

• sukcesja administracyjnoprawna dotyczy tylko zezwoleń, koncesji lub ulg przyznanych po dniu wejścia w życie Kodeksu spółek handlowych (czyli po 1 stycznia 2001 r.),
• nie potrzeba przepisu szczególnego umożliwiającego przeniesienie na spółkę przejmującą decyzji lub ulgi – wręcz przeciwnie, Kodeks stanowi podstawę do wstąpienia w sytuację prawną spółki przejmowanej czy dzielonej przez spółkę przejmującą lub nową zawiązaną; to ustawa lub decyzja muszą wyłączyć zastosowanie Kodeksu w danym przypadku,
• spółka przejmująca lub nowo zawiązana po dniu połączenia lub podziału musi dalej spełniać kryteria do uzyskania danego uprawniania, zarówno te natury podmiotowej (np. niekaralność, forma prawna), jak i przedmiotowej (np. posiadanie odpowiednich składników majątku lub wykwalifikowanego personelu),
• reguły kodeksowe nie mogą stanowić podstawy do podziału danych uprawnień i obowiązków między spółki uczestniczące w podziale w przypadku, gdyby w wyniku podziału miały się nimi cieszyć zarówno spółka dzielona, jak i inna spółka uczestnicząca w podziale. Stosowne działania w celu uzyskania nowej decyzji lub innego aktu dla spółki przejmowanej/nowo zawiązanej lub do zmiany decyzji lub aktu wydanego na rzecz spółki dzielonej należy podjąć przed właściwym organem administracji. Oznacza to konieczność skoordynowania dnia podziału/połączenia z datą przyznania lub zmiany danych uprawnień lub obowiązków przez właściwy organ.

Reorganizacja a przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

W zakresie przejścia uprawnień wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulacja lex specialis znajduje się w art. 72a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki w niej zawarte.

Możliwość przenoszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (która ma charakter prejudycjalny) jest z całą pewnością istotną odpowiedzią na zmiany rynkowe i potrzeby reorganizacji podmiotów gospodarczych. W procedurze przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach biorą udział jedynie dwa podmioty, tj. dysponujący uprawnieniem wynikającym z decyzji oraz zainteresowany przeniesieniem uprawnienia wynikającego z decyzji na jego rzecz. Podmiot uprawniony do przejęcia uprawnień wynikających z rozstrzygnięcia administracyjnego składa wniosek o przeniesienie uprawnień wynikających z decyzji do organu wydającego decyzję merytoryczną. Uprawnienia wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są uprawnieniami zbywalnymi, ale tylko z zachowaniem warunków przewidzianych w ustawie. Oznacza to, że przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Uprawniony musi wyrazić zgodę na przeniesienie tej decyzji na inny podmiot, a podmiot, na który decyzja ma zostać przeniesiona, musi bezwzględnie przyjąć wszystkie warunki z tej decyzji wynikające.

Praktyka wskazuje jednak, że procedura przenoszenia nie jest tak prosta, jak można założyć po lekturze przepisów. Organy niejednolicie podchodzą do interpretacji art. 494 k.s.h. w zw. z art. 72a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Co więcej, oświadczenie dotychczasowego podmiotu często nie jest wystarczające, a nawet bywa niemożliwe do uzyskania, gdyż podmiot ten został już „wchłonięty” przez nowo powstałą bądź przejmującą spółkę, czyli formalnie nie istnieje.

I ten brak konsekwentnego traktowania procedury przenoszenia m.in. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach generuje reorganizacyjne perturbacje, zwłaszcza jeśli przenosi się wiele decyzji, wydanych przez różne organy, zlokalizowane w różnych częściach kraju (z czym nie raz przyszło nam się zmierzyć).

Problematyczne również jest przenoszenie decyzji nieostatecznej czy przeniesienie częściowe, tj. jedynie niektórych z warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Większość doktryny zdaje się kwestionować taką możliwość. By uniknąć komplikacji oraz zapewnić ciągłość trwania biznesu, należy tę kwestię odpowiednio wcześniej skonsultować i zaplanować w planie reorganizacji.

Należy podkreślić, że opisane wyżej problemy występują również w przypadku łączenia się spółek oraz ich podziałów. Regulacje w Kodeksie spółek handlowych oraz ustawach szczególnych są bowiem często niewystarczające.

Reorganizacje przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców przemysłowych

Nie powinno dziwić, że ustawa Prawo energetyczne zawiera przepisy wymagające interpretacji w zestawieniu z zasadami łączeń i podziałów spółek. Energetyka ze względu na swoje znaczenie dla bezpieczeństwa państwa i zapewnienie dostaw energii i paliw dla ich odbiorców należy bowiem do najbardziej uregulowanych dziedzin gospodarki.

Prawo energetyczne przewiduje chociażby wygaśnięcie koncesji z powodu wykreślenia spółki z rejestru. Literalna interpretacja ustawy powodowałaby wygaśnięcie koncesji nawet przy przekształceniu – każda reorganizacja (z wyjątkiem podziałów przez wydzielenie i wyodrębnienie) kończy się bowiem wykreśleniem z rejestru spółki przejmowanej czy przekształcanej. Doktryna wypracowała jednak stanowisko, które wyłącza zastosowanie tego przepisu w przypadku, gdy działalność objęta koncesją jest kontynuowana w drodze sukcesji (czy też zgodnie z zasadą kontynuacji w ramach przekształcenia).

Nie oznacza to jednak, że do kwestii zagwarantowania ciągłości prowadzenia działalności objętej koncesją można podejść bezrefleksyjnie. Prawo energetyczne zawiera cały katalog wymogów niezbędnych do uzyskania koncesji, a Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wydał tzw. pakiety informacyjne, których objętość wielokrotnie przekracza długość tego artykułu. Mają one ułatwić wnioskodawcom złożenie prawidłowego zestawu dokumentów podczas ubiegania się o koncesję. Wśród wymogów odnaleźć można:

• niekaralność w zakresie przestępstw związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (tylko z pozoru łatwą do wykazania w przypadku podmiotów zagranicznych),
• posiadanie niezbędnej infrastruktury (możliwości technicznych),
• dysponowanie środkami finansowymi gwarantującymi prawidłowe wykonywanie działalności,
• rękojmię prawidłowego wykonywania działalności koncesjonowanej.

Prezes URE może zażądać wyjaśnień w celu sprawdzenia, czy spółka przejmująca / nowo zawiązana spełnia wymogi niezbędne do posiadania danej koncesji. Jeśli nie uda się tego potwierdzić, Prezes URE może cofnąć koncesję lub zmienić jej zakres.

Przy podziałach należy z kolei pamiętać o skontaktowaniu się z regulatorem rynku w celu ustalenia sposobu procedowania w zakresie uzyskania nowej koncesji i zmiany istniejącej, jeśli działalność koncesjonowaną, po reorganizacji, miałaby kontynuować więcej niż jedna spółka. O ile zmiana istniejącej koncesji może nastąpić w okresie po dniu połączenia/podziału, o tyle nowa koncesja powinna być wydana w tym dniu lub niezwłocznie po nim. Oznacza to konieczność przygotowania stosownego wniosku i zebrania dokumentacji niezbędnej do uzyskania koncesji z istotnym wyprzedzeniem czasowym, aby Prezes URE zdążył się z nimi zapoznać i wydał koncesję w odpowiednim momencie gwarantującym utrzymanie ciągłości prowadzonej działalności koncesjonowanej.

W zakresie korzystania z ulg i ich uzyskania przez odbiorców przemysłowych Prezes URE potwierdził, że spółka przejmująca w zakresie wykonania obowiązków odbiorcy przemysłowego oraz ubiegania się o uzyskanie statusu odbiorcy przemysłowego w kolejnym roku może posługiwać się danymi finansowymi spółki przejętej, która ten status posiadała w dniu połączenia. Organ potwierdził, że wniosek o ulgę na kolejny rok może zawierać zsumowane dane finansowe obu spółek, w celu wykazania spełnienia wymagań do jej uzyskania przez spółkę przejmującą.

Reorganizacje podmiotów z branży spożywczej i na rynku zdrowia

Podmioty działające w obszarach, które mają wpływ na zdrowie i życie konsumentów, podlegają szczególnie ścisłej reglamentacji prawnej. Przejawia się ona w szczególności w konieczności uzyskiwania różnego rodzaju pozwoleń, zezwoleń i/lub wpisów do rejestrów przedsiębiorców lub przedsiębiorstw prowadzących przez organy nadzoru, a także utrzymywania ważności tych aktów administracyjnych dla prowadzenia w sposób niezakłócony działalności w danym obszarze. Są to wymogi wynikające z bardzo rozległych regulacji sektorowych takich jak Prawo farmaceutyczne, ustawa o wyrobach medycznych, ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a także np. ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i o wychowaniu w trzeźwości. Ich spełnienie podlega nadzorowi takich organów jak Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych oraz Produktów Biobójczych, Minister Rolnictwa, Minister Środowiska, a także organy Inspekcji Farmaceutycznej oraz Sanitarnej czy też lokalne organy administracji państwowej i samorządu terytorialnego.

Reorganizacje mają różne modele i niezwykle istotne jest, aby dopasować model reorganizacji nie tylko do uwarunkowań podatkowych (które są częstą motywacją do wprowadzania zmian w strukturze grupy), ale również do specyfiki otoczenia regulacyjnego danej branży. Przykładowo jeżeli mamy do czynienia z transakcją lub reorganizacją dotyczącą sieci sprzedaży w branży spożywczej, należy pamiętać, że każdy sklep spożywczy posiada odrębne zatwierdzenie sanitarne, a jeśli prowadzi obrót napojami alkoholowymi, to aby mieć pełny asortyment tego rodzaju produktów, musi dysponować trzema zezwoleniami na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych (wydawanymi w zależności od mocy produktów).

Gdy dochodzi do dzielenia lub łączenia spółek, należy wziąć pod uwagę następujące kwestie:

• niektóre zezwolenia traktowane są jako nierozerwalnie związane z podmiotem uprawnionym i dlatego na gruncie przepisów prawa oraz praktyki traktowane są jako nieprzenoszalne. Przykładami takich zezwoleń są wspomniane już zezwolenia alkoholowe, a także zezwolenia na prowadzenie apteki (szczególnie po tegorocznej nowelizacji Apteka dla Aptekarza, która budzi wiele kontrowersji i została zaskarżona do Komisji Europejskiej),
• nawet jeżeli mamy do czynienia z zezwoleniami, które co do zasady nie są nieprzenoszalne, to i tak należy pamiętać o tym, że w praktyce organy administracji niechętnie podchodzą do zmiany decyzji administracyjnej (wszelkiego rodzaju zezwolenia są wydawane właśnie w takiej formie) w zakresie zmiany podmiotu uprawnionego z decyzji.

Jeżeli zatem w wyniku reorganizacji spółek okaże się, że działalność reglamentowaną prowadziła spółka X, a od danego dnia przejmuje ją spółka Y, to zwykle organy administracji stoją na stanowisku, że konieczne jest wydanie nowej decyzji administracyjnej na nowy podmiot. W takiej sytuacji od strony formalnej będziemy mieli do czynienia z cofnięciem zezwolenia dla spółki X i wydaniem nowego zezwolenia dla spółkę Y. W takim przypadku konieczne jest podjęcie działań mających na celu takie skoordynowanie procesu reorganizacji, aby wszystkie nowe zezwolenia były wydawane w zaplanowanej z góry dacie wdrożenia reorganizacji spółek

Zatem przygotowując proces reorganizacji, powinniśmy z wyprzedzeniem sprawdzić, czy i na jakich zasadach dane zezwolenia są przenoszalne. W razie potrzeby warto skonsultować proponowane podejście do tego procesu z organem (lub organami) nadzoru, który wydał dane zezwolenie i nadzoruje działalność reorganizowanych spółek, a także przewidzieć realistyczną ilość czasu na przeniesienie wymaganych prawem zezwoleń lub uzyskanie nowych (optymalnie w zaplanowanej z góry dacie wdrożenia reorganizacji spółek).

Podsumowanie

Dopiero szeroka analiza stanu faktycznego i prawnego planowanej reorganizacji pozwoli na właściwe jej przygotowanie, tak by zachować ciągłość prowadzonej działalności, a także zminimalizować ponoszone koszty. Dlatego w procesy reorganizacji warto zaangażować prawników specjalizujących się w różnych dziedzinach prawa, ponieważ stwarza to gwarancję sprawnego przeprowadzenia całego procesu oraz minimalizuje ryzyka związane z przenoszeniem uprawnień administracyjnoprawnych.

Marek Dolatowski, adwokat, praktyka transakcji i prawa korporacyjnego oraz praktyka energetyczna kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Małgorzata Piekarska, adwokat, praktyka ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Joanna Krakowiak, radca prawny, praktyka life sciences i ochrony zdrowia kancelarii Wardyński i Wspólnicy