Brak ciągłości planistycznej a żądanie wykupu nieruchomości | Co do zasady

Brak obowiązującego w chwili nabycia nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczny z tym, że nieruchomość nie ma konkretnego przeznaczenia. Istotna zmiana przeznaczenia nieruchomości w nowym planie stanowi podstawę do żądania od gminy jej wykupu.

Wyrok SN z 9 września 2015 r., IV CSK 754/14

Powód w 2008 r. nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W ramach prowadzenia działalności gospodarczej miał zamiar umieścić na niej reklamę wielkopowierzchniową. Działka była pierwotnie objęta dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Część działki, na której powód zamierzał prowadzić działalność, była objęta planem obowiązującym od 1988 r. Przeznaczenie tej części nieruchomości określono w nim jako „teren zabudowy wielorodzinnej z usługami”. Plan utracił moc 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Tymczasem nowy plan wszedł w życie dopiero 19 sierpnia 2009 r. i przewidywał dla działki odmienne przeznaczenie: „zieleń urządzona, w której obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej”. Powód po nabyciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie podjął się prowadzenia na niej działalności ani nie wnioskował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W związku ze zmianą planu powód domagał się od gminy wykupu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:

1. odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
2. wykupienia nieruchomości lub jej części.

Powód uzasadnił swoje roszczenie tym, że w następstwie zmiany przeznaczenia działki, wynikającej z uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, został pozbawiony możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

Z argumentacją powoda nie zgodził się sąd apelacyjny, który oddalił powództwo. Skład orzekający podniósł, że powód faktycznie nie korzystał z nieruchomości w sposób, którego zabrania nowy plan. W ocenie sądu apelacyjnego nie należy też przyjmować, że „było jakieś dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości”, skoro nabycie działki nastąpiło wtedy, gdy poprzedni plan już nie obowiązywał, a nowy nie został uchwalony. Powód nie wystąpił także o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie sądu apelacyjnego, jeżeli nieruchomość nie była objęta żadnym wiążącym aktem prawa miejscowego ani decyzją, określającymi przeznaczenie działki, to nie można twierdzić, że przeznaczenie gruntu uległo zmianie.

Z wyrokiem nie zgodził się powód i wniósł skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, który uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi apelacyjnemu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy podniósł, że brak uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we właściwym terminie stanowi zaniechanie przez władze gminy prowadzenia prawidłowej polityki przestrzennej na obszarze ich właściwości, czego negatywnymi konsekwencjami nie powinni być dotknięci właściciele ani użytkownicy wieczyści nieruchomości. Dążeniem ustawodawcy było bowiem stworzenie sytuacji, w której dotychczasowe plany zostaną bezpośrednio zastąpione przez nowe regulacje, czyli nie wystąpi tzw. luka planistyczna.

W planowaniu przestrzennym obowiązuje zasada tzw. ciągłości planistycznej, która, choć niewyrażona wprost w ustawie, została sformułowana na kanwie orzecznictwa m.in. Trybunału Konstytucyjnego oraz stanowiska doktryny¹. Pogląd ten obecny jest także w orzecznictwie Sądu Najwyższego².

W jednym z wcześniejszych wyroków Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że nie można zrównywać sytuacji, w której dany obszar nigdy nie był objęty planem miejscowym, z sytuacją, w której uchwalony przed 1995 r. plan, przewidujący określone przeznaczenie zagospodarowania danego terenu, utracił moc 31 grudnia 2003 r., a gmina nie uchwaliła przed tym dniem nowego planu, przez co doszło do tzw. luki planistycznej. W takiej sytuacji należy badać, czy wskutek wejścia nowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel doznał ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zgodnym z jej dotychczasowym przeznaczeniem, przewidzianym w poprzednim planie. Skutkiem przyjęcia odmiennego założenia byłoby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji uprawnionych, którym co do zasady roszczenia przysługiwałyby wtedy, gdy nowy plan bezpośrednio zastąpił poprzedni, ale już nie wtedy, gdy gmina doprowadziła swoim zaniechaniem do tzw. luki planistycznej³.

Łukasz Filipek, praktyka nieruchomości i inwestycji budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy