Szkody osobowe w trakcie pandemii | Co do zasady

Egzekwowanie przez władze państwowe „epidemicznych” restrykcji (zakazów i nakazów) – pomimo wielu wątpliwości co do zgodności z konstytucją – aktualnie stanowi wykonywanie władzy publicznej zgodnie z prawem. Niemniej jednak nawet działania państwa w majestacie prawa mogą wiązać się z ryzykiem zakażenia COVID-19 lekarzy i pielęgniarek, patrolujących funkcjonariuszy itp. Powstały wskutek zakażenia ciężki rozstrój zdrowia (czy nawet śmierć osoby zakażonej) może przesądzić o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na zasadzie słuszności.

Odpowiedzialność na zasadzie słuszności

Na podstawie art. 417² k.c. można żądać od Skarbu Państwa naprawienia tzw. szkody na osobie.

Przesłankami odpowiedzialności na mocy tego artykułu są:

1. wykonywanie władzy publicznej zgodnie z prawem,
2. adekwatny związek przyczynowy między aktem władzy publicznej a szkodą,
3. powstanie szkody na osobie,
4. zasadność naprawienia szkody w świetle zasad słuszności.

Jeżeli chodzi o pierwszą przesłankę, w orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa pogląd, że termin „wykonywanie władzy publicznej” oznacza nie tylko czynności władcze, które jednostronnie kształtują sytuację materialno-prawną danej osoby (czyli sferę imperium), ale również czynności porządkowo-organizacyjne, które pomimo braku elementu władczego wpływają na sytuację materialno-prawną poszczególnych osób. W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 13 grudnia 2011 r. (III CZP 48/11) wyjaśniono, że ww. pojęcie interpretuje się jednak szerzej, nie wiążąc go tylko z podejmowaniem aktywności w formach tradycyjnie uważanych za działania władcze administracji publicznej. Pojęciem tym obejmuje się również czynności o charakterze porządkowym i organizacyjnym, jeżeli mieszczą się wyłącznie w kompetencjach organów władzy publicznej, a więc ze swej natury należą do sfery wykonywania władzy publicznej […].

Co do związku przyczynowo-skutkowego niektórzy przedstawiciele doktryny podnoszą, że powinien być to związek typu conditio sine qua non (czyli akt władzy publicznej powinien być warunkiem koniecznym szkody)¹. Ten pogląd znajduje również pokrycie w orzecznictwie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 25 października 2018 r., I ACa 415/18).

Ponadto w przypadku zasady słuszności nie ma znaczenia, kto jest bezpośrednim sprawcą szkody (por.: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 15 lipca 2019 r., I ACa 293/18).

Z kolei przez szkodę osobową rozumie się naruszenia, które dotyczą wyłącznie osób fizycznych. Są one związane z dobrami osobistymi takimi jak życie, zdrowie, sprawność intelektualna i manualna, możliwość działania, zarobkowania i zaspokajania wszelkich potrzeb życiowych (por.: wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 30 czerwca 2015 r., I ACa 57/15). Dlatego też szkoda osobowa swym zakresem obejmuje nie tylko uszkodzenie ciała bądź rozstrój zdrowia, ale także naruszenie więzi rodzinnych, np. wskutek śmierci najbliższej osoby.

Najwięcej wątpliwości budzi kwestia zasadności naprawienia takiej szkody w świetle zasady słuszności. Najogólniej rzecz ujmując, chodzi o taki hipotetyczny stan faktyczny, w którym odmowa naprawienia szkody pozostawałaby w sprzeczności z obowiązującym systemem wartości. W konsekwencji odmowa winna być oceniona jako nieetyczna, nieprawidłowa bądź obiektywnie niesprawiedliwa (por.: wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 24 maja 2017 r., I ACa 178/17). Stąd też przyjęcie odpowiedzialności na tej zasadzie będzie w szczególności uzależnione od okoliczności danej sprawy, w tym m.in. od ustalenia, jak doszło do zaistnienia szkody, motywów podjętych czynności, od stanu materialnego poszkodowanego (w tym jego sytuacji majątkowej, rodzinnej) itd.² Nie można przy tym zapomnieć, że zgodnie z orzecznictwem i doktryną przepis art. 417² k.c. ma charakter wyjątkowy i szczególny, zatem jako swoisty wyjątek od przepisów ogólnych musi podlegać wykładni zawężającej³. Wykluczona jest wykładnia rozszerzająca przepisu⁴.

Powyższe uwagi stanowią ułamek omawianej problematyki. Niemniej pozwalają one wstępnie zobrazować jej istotę oraz postawić kluczowe pytanie: czy zachorowanie na COVID-19 w wyniku prawidłowego wykonywania władzy publicznej może poszkodowanemu otworzyć drogę odszkodowawczą na zasadzie słuszności?

Wydaje się, że tak. W wyroku Sądu Najwyższego z 7 marca 2013 r. (II CSK 364/12) wskazano wprost, że Skarb Państwa może ponieść odpowiedzialność na zasadach słuszności za szkodę doznaną w następstwie zakażenia bakteryjnego przez żołnierza, który – odbywając służbę zasadniczą – znajduje się w sferze władzy publicznej jednostki wojskowej (art. 417² k.c.).

Skierowanie do pracy przy zwalczaniu epidemii

Należy uznać, że zasada ta znajdzie zastosowanie również w przypadku lekarza czy pielęgniarza, który w trybie art. 47 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi został skierowany przez właściwego wojewodę do pracy przy zwalczaniu epidemii (np. do szpitala zakaźnego, placówki opiekuńczej), gdzie następnie uległ zakażeniu COVID-19 – pomimo zachowania wszelkich środków ostrożności i procedur sanitarnych zarówno przez osobę skierowaną, jak i wymienioną placówkę .

Podobnie będzie, gdy zakażeniu ulegnie funkcjonariusz policji bądź żandarmerii, skierowany do weryfikowania, czy osoby poddane kwarantannie (w tym osoby zakażone, lecz niehospitalizowane) przestrzegają nałożonych na nie nakazów i zakazów.

Na tożsame ryzyko zakażenia mogą być również narażone osoby, które będą uczestniczyły przy organizacji wyborów; chodzi tutaj w szczególności o listonoszy (doręczających i odbierających karty głosowania) oraz członków komisji wyborczych, którzy będą odpowiedzialni za właściwe zliczenie głosów.

Należy jednak pamiętać, że w powyższych przypadkach trzeba będzie wykazać z dużą dozą prawdopodobieństwa, że do zakażenia doszło właśnie w konkretnym miejscu i czasie. Zachodzi tutaj pewnego rodzaju analogia do tzw. szkód szpitalnych. Istotne będzie także udowodnienie, że osoba zarażona przestrzegała wszelkich reguł ostrożności oraz procedur sanitarnych.

A co z osobami, którym odmówiono rehabilitacji?

Warto też zwrócić uwagę na sytuację osób, którym wskutek ogłoszonego stanu epidemii odmówiono świadczenia przyznanych przez NFZ usług rehabilitacyjnych. Przesądziła o tym zmiana rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Zgodnie z dodanym do tego rozporządzenia § 3 ust. 5 w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii dopuszcza się zawieszenie terminów przyjęcia na niektóre świadczenia realizowane w warunkach stacjonarnych, w tym właśnie rehabilitację.

Co zdaje się przy tym najistotniejsze, powyższe zawieszenie nie jest uzależnione od tego, czy odmowa świadczenia rehabilitacji stacjonarnej mogłaby narazić świadczeniobiorcę na ryzyko utraty zdrowia bądź życia.

W konsekwencji przyjętych rozwiązań możliwe jest obecnie zawieszenie terminów na świadczenie rehabilitacji stacjonarnej: ogólnoustrojowej, neurologicznej, pulmonologicznej, czy kardiologicznej po zawale mięśnia sercowego. Ograniczenie dotyczy m.in. pacjentów, którzy doznali zaburzeń funkcji mózgu czy zaburzeń funkcji rdzenia i korzeni nerwowych. Pamiętać przy tym trzeba, że stosownie do § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia powyższe świadczenia stacjonarne udzielane są świadczeniobiorcom, którzy ze względu na kontynuację leczenia wymagają stosowania kompleksowych świadczeń rehabilitacyjnych oraz całodobowego nadzoru lekarskiego i pielęgniarskiego.

Zawieszenie terminów przyjmowania na rehabilitację stacjonarną może się wiązać z jednej strony z powiększonym ryzykiem ponowienia się choroby (w wyniku zaprzestania świadczenia usług rehabilitacyjnych), a z drugiej – ze zniweczeniem dotychczasowych efektów rekonwalescencji.

W takim stanie rzeczy stwierdzenie dalszego rozstroju zdrowia pacjenta (czy w skrajnych przypadkach jego śmierć) mogłoby przesądzić o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na zasadzie słuszności.

Jakie roszczenia przysługują poszkodowanym?

Przyjęcie odpowiedzialności Skarbu Państwa na zasadzie przepisu art. 417² k.c. powoduje, że poszkodowany może domagać się naprawienia szkody w ramach przepisów art. 444 k.c. i następnych. W szczególności może żądać przyznania odpowiedniej sumy zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę.

Wysokość zadośćuczynienia musi przedstawiać odczuwalną wartość ekonomiczną adekwatną do warunków gospodarki rynkowej. Istotna jest tutaj kompensacyjna funkcja zadośćuczynienia – przyznana suma pieniężna winna stanowić przybliżony ekwiwalent poniesionej szkody niemajątkowej, jak i wynagradzać doznane cierpienia fizyczne i psychiczne oraz ułatwiać przezwyciężenie ujemnych przeżyć (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 26 listopada 2019 r.,  IV CSK 386/18).

Natomiast w razie utraty całkowitej lub częściowej zdolności do pracy zarobkowej, zwiększenia się potrzeb bądź zmniejszenia widoków powodzenia na przyszłość – przysługuje roszczenie o przyznanie odpowiedniej renty.

W przypadku śmierci osoby sąd może przyznać najbliższym członkom rodziny zmarłego odpowiednią sumę tytułem zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę. Ponadto renta przysługuje również osobie, wobec której zmarły był zobowiązany do płacenia alimentów. W tym przypadku konieczne jest porównanie sytuacji osoby uprawnionej z hipotetyczną sytuacją, w jakiej osoba ta by się znajdowała, gdyby nie śmierć obowiązanego do alimentacji. Niezbędne jest przy tym odwołanie się zarówno do potrzeb uprawnionego, jak i do możliwości zarobkowych zmarłego.

Podsumowanie

Omawiana podstawa odpowiedzialności Skarbu Państwa ma charakter wyjątkowy, co wynika z samej zasady słuszności. Może ona mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy żaden inny podmiot takiej odpowiedzialności ponosić nie może, zaś odmowa naprawienia szkody byłaby sprzeczna z przyjętym wzorcem zasad i wartości.

Zgodnie z doniesieniami medialnymi COVID-19 ma zostać wpisana na listę chorób zawodowych. W przypadku takiej zmiany legislacyjnej zasada słuszności będzie mogła mieć zastosowanie wówczas, gdy pracodawca nie będzie ponosił odpowiedzialności z tytułu rozstroju zdrowia pracownika wywołanego wspomnianą chorobą zawodową. Będzie to w szczególności miało miejsce, gdy nie będzie można wykazać bezprawności działań bądź zaniechań pracodawcy (dochowanie procedur sanitarnych, zasad BHP itd. – por. wyrok Sądu Najwyższego z 28 listopada 1997 r., II UKN 360/97).

Reasumując – stan epidemii i wyjątkowe rozwiązania legislacyjne dotyczące działań przeciwepidemicznych pozwalają przyjąć wyjątkową odpowiedzialność Skarbu Państwa. W wyniku pandemii koronawirusa ustawodawca zdecydował się na przyjęcie wyjątkowych rozwiązań prawnych, które – choć do pewnego stopnia uzasadnione – mogą narażać niektóre osoby na znaczne ryzyko zakażenia COVID-19, a tym samym utraty zdrowia bądź życia. Odmowa naprawienia szkody – np. w przypadku pielęgniarza, ojca małoletnich dzieci, który zmarł w wyniku skierowania go do świadczenia opieki medycznej w szpitalu zakaźnym – niewątpliwie budziłaby znaczny sprzeciw z punktu widzenia przyjętych w naszym społeczeństwie zasad i wartości. Konstrukcja ta zdaje się nie tylko uzasadniona, ale i uwzględniająca zasadę słuszności.

Mateusz Kosiorowski, praktyka odszkodowań od władzy publicznej kancelarii Wardyński i Wspólnicy