Nowe prawo o odbudowie zasobów przyrodniczych | Co do zasady

Komisja Europejska przedstawiła w czerwcu propozycję nowych rozwiązań legislacyjnych w celu odbudowy ekosystemów i przywrócenia bioróżnorodności w Europie. Ten nowatorski zestaw przepisów zobowiąże państwa członkowskie do zaprojektowania i wdrożenia konkretnych działań w celu odbudowy zniszczonego środowiska przyrodniczego Unii Europejskiej.  

Zgodnie z konwencją sporządzoną w Rio de Janeiro 5 czerwca 1992 r. różnorodnością biologiczną jest zróżnicowanie wszystkich żywych organizmów pochodzących z ekosystemów lądowych, morskich i innych wodnych ekosystemów oraz zespołów ekologicznych, których są one częścią. Różnorodność określa się więc zarówno w obrębie gatunku, jak i pomiędzy gatunkami oraz ekosystemami. Ma ona kluczowe znaczenie z punktu widzenia ochrony środowiska. Tymczasem degradacja ekosystemów naturalnych stale postępuje. Ocenia się, że w Unii Europejskiej ponad 80% siedlisk jest w złym stanie. Ekstremalne zjawiska pogodowe oraz klimatyczne uniemożliwiają ich adaptację. Skutkuje to utratą bioróżnorodności, wymieraniem gatunków oraz zagrożeniem bezpieczeństwa żywnościowego.

Celem powstrzymania dalszej degradacji, a także aby przyczyniać się do łagodzenia i przystosowania się do zmian klimatu, 22 czerwca Komisja Europejska ogłosiła kolejny pakiet propozycji legislacyjnych wdrażających Europejski Zielony Ład. Jego elementem jest projekt rozporządzenia w sprawie odbudowy zasobów przyrodniczych. Rozporządzenie wpisuje się w unijną strategię na rzecz bioróżnorodności 2030, wyznaczając prawnie wiążące cele obejmujące odbudowę ekosystemów lądowych, przybrzeżnych, słodkowodnych, morskich, miejskich, rolnych oraz leśnych. Określa też terminy, w jakich działania naprawcze powinny zostać wdrożone. Wynika z nich, że:

• do 2030 r. podejmowane działania powinny objąć co najmniej 20% unijnych obszarów morskich i lądowych,
• do 2050 r. działania te powinny objąć wszystkie ekosystemy wymagające odbudowy.

Podstawowe definicje

Rozporządzenie definiuje ekosystem jako dynamiczny zbiór roślin, zwierząt oraz mikroorganizmów a także ich środowiska nieożywionego, działający jako jednostka funkcjonalna i obejmujący typy siedlisk, siedliska gatunków i ich populacje. Rozporządzenie definiuje również odbudowę jako proces czynnego lub biernego wspierania przywracania:

• ekosystemu do dobrego stanu,
• typu siedliska do  najlepszego możliwego do osiągnięcia stanu oraz do jego właściwego obszaru odniesienia,
• siedliska gatunku do wystarczającej jakości lub wielkości,
• populacji gatunku do zadowalającego poziomu,

celem zachowania lub zwiększenia różnorodności biologicznej i odporności ekosystemu.

Odbudowa ma na celu przywrócenie dobrego stanu, rozumianego jako stan, w którym kluczowe cechy ekosystemu, w tym jego stan fizyczny, chemiczny, skład, struktura i funkcja oraz jego cechy krajobrazu odzwierciedlają wysoki poziom integralności, stabilności i odporności pod względem ekologicznym niezbędny do zapewnienia jego długotrwałego utrzymania.

Różne ekosystemy, różne regulacje

Kluczowym elementem proponowanego rozporządzenia jest zobowiązanie państw członkowskich do wprowadzenia środków odbudowy (tzw. restoration measures) dla poszczególnych ekosystemów, m.in. lądowych, przybrzeżnych, słodkowodnych, morskich, miejskich, rolniczych i leśnych. Rozporządzenie wyznacza różne cele i ramy czasowe, nakładając na państwa członkowskie obowiązki wprowadzenia środków w odniesieniu do procentowo określonej powierzchni obszarów.

Przykładowo projekt rozporządzenia zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia środków odbudowy, niezbędnych do przywrócenia do dobrego stanu siedlisk, które tego wymagają. Załączniki do projektowanego rozporządzenia określają typy siedlisk oraz ich grupy, objęte omawianymi obowiązkami. W przypadku obszarów, na których stan siedlisk nie jest znany, proponuje się wprowadzenie domniemania, że nie są one w dobrym stanie, a tym samym wymagają odbudowy. Najbardziej odpowiednie obszary do objęcia ich środkami odbudowy wyznacza się w oparciu o najlepszą dostępną wiedzę i najnowsze dowody naukowe oceniane według struktury i funkcji niezbędnych do ich długoterminowego utrzymania.

Poza odbudową istniejących typów siedlisk oraz stałą ich poprawą państwa członkowskie będą zobowiązane do podjęcia działań celem przywrócenia określonych typów siedlisk na obszarach nieobejmujących tych typów siedlisk. Natomiast obszary, na których osiągnięto dobry stan, nie mogą ulegać pogorszeniu. W pewnych przypadkach warunki te nie muszą być jednak spełnione – jeśli uzasadniać to będzie między innymi siła wyższa oraz niemożliwe do uniknięcia przekształcenia siedliska, spowodowane zmianą klimatu.

Jeszcze inne zasady dotyczą odbudowy obszarów miejskich. Tu problemem jest regularne zmniejszanie się przestrzeni zielonych, nie tylko w miastach, ale również na przedmieściach. Dlatego zgodnie z projektem rozporządzenia państwa członkowskie mają zapewnić, aby we wszystkich miastach oraz w miasteczkach i na przedmieściach do 2030 r. nie doszło do utraty netto zielonych przestrzeni miejskich i pokrywy drzewami w porównaniu z 2021 r. Obowiązki przewidziane w projekcie rozporządzenia mają szczególny charakter, ponieważ nie tylko zapobiegają pogorszeniu i utracie zielonych przestrzeni, lecz wprost zmierzają do zwiększenia ich powierzchni w nadchodzących latach. Przyrost netto zielonych przestrzeni miejskich ma być zintegrowany z istniejącymi i nowymi budynkami oraz rozwojem infrastruktury.

Krajowe plany odbudowy

Środki odbudowy służące osiągnięciu celów wskazanych w rozporządzeniu zostaną określone w tzw. krajowych planach odbudowy (national restoration plans), obejmujących okres do 2050 r. Należy zaznaczyć, że pomimo tożsamej nazwy plany te nie mają nic wspólnego z tzw. Krajowym Planem Odbudowy obejmującym program działań służących odbudowie gospodarki po pandemii koronawirusa.

Krajowe plany odbudowy będą sporządzane przez państwa członkowskie w oparciu o jednolity format, a następnie przedkładane Komisji, która dokona ich oceny. Przewiduje się, że plany te powinny zostać opracowane i przedłożone Komisji w ciągu dwóch lat od wejścia w życie rozporządzenia. Po wprowadzeniu planów państwa członkowskie będą zobowiązane do ich przeglądu nie rzadziej niż raz na 10 lat.

Krajowe plany odbudowy będą określać obszary, które należy odbudować, aby osiągnąć cele rozporządzenia. Podczas sporządzania tych planów państwa członkowskie powinny uwzględniać wiążący cel wyznaczony w dyrektywie 2018/2001/EU w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, polegający na zapewnieniu udziału energii ze źródeł odnawialnych w Unii w końcowym zużyciu energii brutto w 2030 r. na poziomie co najmniej 32% oraz powiązane z jego realizacją dokumenty, tj. krajowe plany w dziedzinie energii i klimatu oraz strategie długoterminowe, obejmujące w szczególności redukcję emisji gazów cieplarnianych. Oprócz tego państwa członkowskie powinny brać pod uwagę:

• środki ochrony obszarów Natura 2000,
• priorytetowe ramy działań przygotowane zgodnie z dyrektywą 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory,
• środki mające na celu osiągnięcie dobrego stanu ekologicznego i chemicznego części wód, zawarte w planach gospodarowania wodami w dorzeczu,
• strategie morskie,
• krajowe programy ograniczenia zanieczyszczenia powietrza,
• krajowe strategie i plany działania w zakresie różnorodności biologicznej,
• środki ochronne przyjęte w ramach wspólnej polityki rybołówstwa.

Dostęp do wymiaru sprawiedliwości

Projekt rozporządzenia zakłada również, że w prawie krajowym zostaną wprowadzone odpowiednie przepisy umożliwiające członkom społeczeństwa, którzy mają wystarczający interes lub powołują się na naruszenie prawa, dostęp do procedury odwoławczej przed sądem. Organizacje pozarządowe promujące ochronę środowiska będą uznawane za mające prawa, które mogą zostać naruszone.

Podsumowanie

Projekt rozporządzenia w sprawie odbudowy zasobów przyrodniczych należy ocenić pozytywnie, choć szkoda, że takie przepisy nie zostały zaproponowane znacznie wcześniej. Obecne instrumenty prawne związane z ochroną przyrody Unii Europejskiej są dalece niewystarczające. Wprawdzie budowa sieci Natura 2000 i wprowadzenie pakietu przepisów dyrektywy ptasiej i siedliskowej było krokiem milowym w ochronie przyrody, jednak rozwiązania te – przyjęte kilkadziesiąt lat temu – są niewystarczające. Późniejsze strategie na rzecz bioróżnorodności oparte na dobrowolnych i nie dość konkretnych zobowiązaniach państw nie pozwoliły osiągnąć zakładanej poprawy stanu środowiska przyrodniczego. Niewątpliwą zaletą obecnej propozycji jest wyznaczenie prawnie wiążących celów odbudowy. Korzystne jest też zapewnienie udziału społeczeństwa w toku opracowywania krajowych planów odbudowy. Przewiduje się również dostęp do procedury ich przeglądu, co pozwoli kwestionować ich legalność oraz wszelkie zaniechania organów.

Wprowadzenie komentowanego rozporządzenia będzie wymagało istotnych zmian w zakresie finansowania inwestycji. Znaczne środki pieniężne trzeba będzie przeznaczyć na rozbudowę zielonej infrastruktury opartej na zasobach przyrodniczych. Potrzebne też będzie duże wsparcie środowiska naukowego i zaangażowanie lokalnych społeczności, zarówno na gruncie samorządowym jak i obywatelskim. Sukces we wdrażaniu rozporządzenia oznaczać będzie także zupełnie nowe podejście do projektowania, realizacji i finansowania dużych inwestycji infrastrukturalnych, oceny ich wpływu na środowisko oraz odpowiedzialności za szkody wyrządzone przyrodzie. Wdrożenie rozporządzenia wymagać zatem będzie stosunkowo istotnego przeobrażenia funkcjonowania biznesu i administracji publicznej, aby aspektom przyrodniczym przywrócić właściwą rolę w rozwoju.      

Przyjęcie i wdrożenie projektowanego rozporządzenia może stanowić ważny krok na drodze do odbudowy ekosystemów naturalnych. Data jego wejścia w życie nie jest jednak znana. Obecnie projekt oczekuje na podjęcie dalszych działań w procesie legislacyjnym.

dr Dominik Wałkowski, adwokat, Agata Matysiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy