W jakim kształcie będzie obowiązywał system kaucyjny? | Co do zasady

Ustawa wprowadzająca w Polsce system kaucyjny weszła w życie 13 października 2023 r. Na przygotowanie się do nowych obowiązków przedsiębiorcy dostali od prawodawcy nieco ponad rok – system kaucyjny ma bowiem ruszyć 1 stycznia 2025 r. Od kilku miesięcy nowy rząd zapowiada jednak zmiany w ustawie. Otwarte pozostaje pytanie o to, w jakim brzmieniu będą obowiązywały przepisy w momencie startu systemu.

Obecna regulacja

Ramy prawne dla funkcjonowania systemu kaucyjnego w Polsce wyznaczyła ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw. Na ten moment to właśnie przepisy tej ustawy, uchwalonej jeszcze przez parlament poprzedniej kadencji, wyznaczają nowe obowiązki, które mają obowiązywać od 1 stycznia 2025 r. Sposób funkcjonowania systemu kaucyjnego w tym kształcie wyjaśnialiśmy szeroko w opracowaniu dostępnym na portalu Co do zasady.

Obowiązująca ustawa budzi jednak szereg wątpliwości. Przedsiębiorcy oraz samorządy wskazywali między innymi, że mają zbyt mało czasu na przygotowanie. Przewidywali też kłopoty związane z opodatkowaniem kaucji podatkiem VAT oraz z rodzajami opakowań objętych systemem kaucyjnym. Dyskusje nad zmianą dotychczasowej regulacji toczyły się intensywnie w pierwszym kwartale 2024 r.

Odpowiedzią na wątpliwości miała być opracowana po konsultacjach nowelizacja przepisów, ale prace nad nią nieustannie się przedłużają. W momencie pisania tego artykułu prace nad ustawą nowelizującą są wciąż na etapie konsultacji w ramach Rządowego Centrum Legislacji. Oznacza to, że projekt ustawy nadal nie trafił do Sejmu.

Co ma się zmienić?

Obecne brzmienie projektu ustawy nowelizującej zakłada daleko idące zmiany w systemie kaucyjnym. Oto najważniejsze z nich:

• z systemu kaucyjnego mają być wyłączone opakowania po mleku i produktach mlecznych,
• podmiot reprezentujący będzie musiał zapewnić w każdej gminie co najmniej jeden stacjonarny punkt odbioru od użytkowników końcowych opakowań i odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym,
• przedsiębiorcy prowadzący jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży nie większej niż 200 m², w której użytkownikom końcowym są oferowane napoje w opakowaniach objętych system kaucyjnym, będą musieli uczestniczyć w systemie co najmniej w zakresie pobierania i zwracania kaucji oraz zbierania pustych opakowań dla butelek szklanych wielokrotnego użytku o pojemności do półtora litra,
• wprowadzony ma być zamknięty system obiegu kaucji (kaucja będzie pobierana w całym łańcuchu dystrybucji),
• podmioty zbierające odpady objęte systemem kaucyjnym nie będą musiały uzyskiwać zezwolenia na odbieranie odpadów od prowadzących nieprofesjonalną zbiórkę tych odpadów,
• ma być wprowadzony nowy wzór oznakowania wskazującego, że opakowanie jest objęte systemem kaucyjnym oraz określającego wysokość kaucji (z okresem przejściowym: do końca 2025 r. będzie można stosować dotychczas obowiązujący wzór),
• będą nowe zasady w rozliczania podatku VAT od kaucji,
• będą nowe zasady dotyczące zezwoleń na prowadzenie systemu kaucyjnego.

Jak można się przygotować na start systemu kaucyjnego?

Na tak postawione pytanie trudno udzielić jednoznacznej odpowiedzi. Należy jednak pamiętać, że przepisy ustanawiające w Polsce system kaucyjny już obowiązują. Oznacza to, że niezależnie od planowanych nowelizacji obowiązki związane z funkcjonowaniem systemu kaucyjnego są wiążące dla przedsiębiorców już od przyszłego roku.

Obecnie można zatem przyjąć, że system kaucyjny rozpocznie działanie w kształcie dotychczas ustalonym, tzn. zgodnie z przepisami przyjętymi w poprzedniej kadencji parlamentu. Przedsiębiorcy powinni zatem być przygotowani w szczególności na zbieranie opakowań po produktach mlecznych i pobieranie kaucji wyłącznie od użytkowników końcowych. Aktualne pozostają również wątpliwości przedsiębiorców związane z rozliczaniem podatku VAT, co jest związane z brakiem klarownej regulacji ustawowej oraz brakiem wyjaśnień ze strony właściwych organów administracji publicznej.

Przygotowywanie się na zasady funkcjonowania systemu kaucyjnego w kształcie proponowanym w nowelizacji jest niezwykle ryzykowne. Projekt wciąż jest na etapie prac w Radzie Ministrów. Nie można wykluczyć, że będą do niego jeszcze wprowadzane zmiany.

Kolejnym etapem procesu legislacyjnego jest procedowanie ustawy przez parlament. W praktyce oznacza to, że nad projektem zaproponowanym przez rząd pracować będą posłowie i senatorowie. Nie sposób na ten moment ocenić, w jakim kształcie ustawa zostanie uchwalona przez Sejm. Nie sposób przewidzieć również przebiegu prac w Senacie oraz ewentualnego odniesienia się Sejmu do poprawek wprowadzonych przez Senat. Należy jednak pamiętać, że prace parlamentarne wymagają czasu, a do startu systemu kaucyjnego pozostały zaledwie trzy miesiące.

Ostatnim podmiotem uczestniczącym w procesie legislacyjnym jest Prezydent. Tymczasem w obecnej sytuacji politycznej Prezydent wywodzi się z partii opozycyjnej do obecnego rządu. Nie można zatem wykluczyć, że postanowi on skorzystać z tzw. prawa weta (przekazanie ustawy Sejmowi do ponownego rozpatrzenia z umotywowanym wnioskiem w trybie art. 122 ust. 5 Konstytucji). Do odrzucenia prezydenckiego weta konieczne jest natomiast ponowne uchwalenie ustawy przez Sejm, co następuje większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Obecna koalicja rządząca nie dysponuje taką większością.

Prezydent, oprócz tzw. prawa weta, dysponuje również innymi kompetencjami, które mogą wpłynąć na ostateczny kształt ustawy nowelizującej. Jest to przede wszystkim uprawnienie do skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją (zob. art. 122 ust. 3 Konstytucji). Procedura badania konstytucyjności może trwać nawet kilka lat.

Prezydent może też zwlekać z podpisaniem ustawy. Stosownie do art. 122 ust. 2 Konstytucji, Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Nawet jeżeli Prezydent podpisze ustawę, trudno jest ocenić, kiedy tej czynności dokona i kiedy zarządzi publikację aktu w dzienniku urzędowym.

Niezależnie od czasu prac nad projektem ustawy w Radzie Ministrów oraz parlamencie, sam okres oczekiwania na podpis Prezydenta może wynieść niemal miesiąc. W tych okolicznościach wątpliwe jest, że prace nad ustawą uda się zakończyć w ciągu trzech najbliższych miesięcy. Skoro natomiast ustawa nowelizująca prawdopodobnie nie zostanie uchwalona i opublikowana przed końcem roku, to zastosowanie znajdą wyłącznie obowiązujące już przepisy. Naruszenie tych przepisów wiąże się natomiast z odpowiedzialnością prawną.

Uwagi podsumowujące

Efektywnie działający system kaucyjny jest w Polsce potrzebny. Doświadczenia z innych państw Unii Europejskiej pokazują zresztą, że można w ten sposób osiągnąć wymagane prawem unijnym poziomy zbierania poszczególnych typów odpadów opakowaniowych.

Bardzo negatywnie należy jednak ocenić sposób, w jaki wypracowano obowiązujące przepisy, oraz sposób, w jaki procedowane są obecnie zmiany tych przepisów. W dotychczasowej wersji przepisów pozostawiono wiele luk. Jest to efekt przede wszystkim braku konsultacji z branżą opakowaniową i samorządami oraz chęci uchwalenia ustawy przed upływem kadencji parlamentu.

Pozytywnie należy ocenić fakt, że prace nad nowelizacją ustawy wprowadzającej w Polsce system kaucyjny toczą się z udziałem zainteresowanych stron. Wątpliwości budzi jednak tempo prac nad zmianami w kontekście daty uruchomienia systemu kaucyjnego. Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów uczestniczących w systemie kaucyjnym, aby były na jego start przygotowane, gdy wciąż toczą się prace przewidujące bardzo istotne zmiany w zakresie funkcjonowania systemu.

Małgorzata Piekarska, adwokat, Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy