Inwestycja w biogazownię – przegląd najważniejszych zmian w ustawodawstwie | Co do zasady

Trzeci artykuł z cyklu o biogazowniach poświęciliśmy decyzjom administracyjnym i innym wymogom, które trzeba spełnić w toku realizacji inwestycji. W tym artykule przedstawimy najistotniejsze zmiany legislacyjne dotyczące biogazowni, które weszły w życie w ubiegłym roku.

Zmiany wynikające z ustawy o ułatwieniach dla biogazowni rolniczych

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawodawca ograniczył podmiotowy zakres obowiązywania ustawy o ułatwieniach dla biogazowni rolniczych. Stosownie do normy z art. 3 ust. 1 ustawy podmiotem uprawnionym do przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych jest tylko podmiot mieszczący się w zamkniętym wyliczeniu podmiotów uprawnionych.

Wyliczenie, również zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy, obejmuje dziewięć przypadków – przy czym celowo nie piszemy tu o dziewięciu typach czy grupach podmiotów. Wyliczenie nie zostało bowiem precyzyjnie skonstruowane, a określenia zawarte w poszczególnych punktach nie są rozłączne.

W ustawie wprowadzono również ograniczenia dotyczące biogazowni, które mogą być przygotowane i eksploatowane z uwzględnieniem jej przepisów. Ograniczenia te zostały wskazane w art. 4 ustawy i dotyczą:

• miejsca lokalizacji instalacji (zasadniczo ma to być nieruchomość pozostająca we władaniu podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 3 ust. 1, z której pochodzi co najmniej część substancji przetwarzanych w tej instalacji),
• wielkości instalacji (rozumianej jako maksymalna ilość wytwarzanej energii bądź biogazu),
• rodzaju substancji, które w instalacji mogą być przetwarzane (nazywanych substratami).

Bliższej analizie poddać należy ostatnią kwestię, ponieważ wiąże się z nią istotny wyjątek od przepisów ogólnych. Otóż tzw. substraty, wskazane ogólnie w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o ułatwieniach dla biogazowni rolniczych i dookreślone zamkniętą listą zawartą w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2023 r. w sprawie szczegółowej listy substratów możliwych do wykorzystania w biogazowni rolniczej, w świetle nowych przepisów ustawy o odpadach uzyskały charakter produktów ubocznych.

Należy podkreślić, że charakter produktu ubocznego wynika bezpośrednio z przepisów ustawy. W praktyce oznacza to, że nie jest wymagane uzyskanie dodatkowej decyzji administracyjnej, która potwierdzałaby ten charakter (zob. art. 11 ust. 5 pkt 2 ustawy o odpadach).

Warto jednak zwrócić uwagę, że substancja, która ma być traktowana jako substrat, musi spełniać warunki określone prawem, czyli ogólne warunki z ustawy o odpadach oraz szczegółowe warunki ustalone rozporządzeniem. W konsekwencji biogazownia rolnicza, wykorzystująca do produkcji biogazu rolniczego tylko wskazane substraty, nie ma charakteru instalacji przetwarzania odpadów.

Powyższą zmianę należy ocenić jako istotne ułatwienie. Inwestor nie musi bowiem uzyskiwać zezwolenia na przetwarzanie odpadów i decyzji zatwierdzającej traktowanie określonej substancji jako produkt uboczny (nie-odpad). Jednak dopilnowanie, żeby w biogazowni rolniczej były używane tylko dopuszczalne substancje (uznane za substraty i spełniające warunki uznania za produkt uboczny), przy potencjalnie dużej liczbie takich instalacji, może być w praktyce bardzo trudne.

Ustawa o ułatwieniach dla biogazowni rolniczych wprowadza również zasadę, że biogazownię rolniczą realizuje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 19 ust. 3 ustawy). W pewnych okolicznościach uproszczona jest także procedura lokalizacyjna.

Zgodnie z normą z art. 6 ust. 1 ustawy przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przewidujące możliwość lokalizacji zabudowy związanej z rolnictwem lub produkcją, lub magazynowaniem umożliwia również lokalizację biogazowni rolniczej. Biogazownia rolnicza musi przy tym spełniać warunki określone w ustawie.

Oznacza to, że lokalizacja biogazowni na nieruchomości znajdującej się na terenie objętym takim planem miejscowym zwalnia z konieczności uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Tym samym następuje zwolnienie z ewentualnego badania oddziaływania tego konkretnego obiektu na środowisko. Wypada jednak zauważyć, że ta kwestia powinna być jednak objęta oceną strategiczną przeprowadzaną w odniesieniu do projektu planu miejscowego.

Kolejne ułatwienie, o dość wyjątkowym charakterze prawnym i będące równocześnie wyjątkiem od omówionej zasady z art. 19 ust. 3, wprowadza art. 19 ust. 4 ustawy o ułatwieniach dla biogazowni rolniczych. Zakłada on możliwość realizacji biogazowni rolniczej niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W takiej sytuacji podstawą realizacji inwestycji miałaby być jednostkowa uchwała rady gminy o ustaleniu lokalizacji biogazowni rolniczej. Uchwale takiej nie nadano jednak w sposób wyraźny statusu aktu prawa miejscowego, chociaż może ona wpływać na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który niewątpliwie ma taki charakter.

Niezbędnym warunkiem w takich okolicznościach jest natomiast niesprzeczność postanowień tejże uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Wypada w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r.

W oparciu o przepis art. 20 ust. 1 ustawy o ułatwieniach dla biogazowni rolniczych przyjąć jednak trzeba, że wskazany tryb lokalizacji może być stosowany tylko na podstawie wniosku inwestora, złożonego nie później niż 31 grudnia 2025 r.

Zmiany wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana przepisami ustawy o ułatwieniach dla biogazowni rolniczych wprowadziła również pewne uproszczenia proceduralne przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla biogazowni rolniczych. Chodzi tutaj w szczególności o:

• ograniczenie możliwości uzyskania statusu strony w postępowaniu,
• stosowanie w postępowaniu przepisów o postępowaniu uproszczonym,
• wyłączenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W kontekście pierwszego punktu należy odwołać się do art. 64aa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej biogazowni rolniczej jest wyłącznie wnioskodawca, podmioty, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe względem nieruchomości lub inne prawa trwale ograniczające własność nieruchomości, oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze, na który inwestycja będzie oddziaływać.

Przytoczony przepis ma niewątpliwie na celu przyspieszenie toku postępowania poprzez redukcję liczby stron w nim uczestniczących. W praktyce oznacza to, że mniej podmiotów będzie mogło wpływać na bieg postępowania (np. poprzez zgłaszanie wniosków dowodowych) czy kontestować wydaną decyzję (np. poprzez odwołanie w toku instancji).

O dopuszczeniu stosowania przepisów o postępowaniu uproszczonym przesądza z kolei art. 64aa ust. 2 ustawy, zgodnie z którym do decyzji o warunkach zabudowy dla biogazowni rolniczej stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 (Postępowanie uproszczone) Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłączono tutaj jednak możliwość milczącego załatwienia sprawy.

Stosownie natomiast do art. 64aa ust. 3 ustawy w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla biogazowni rolniczej nie stosuje się art. 10 k.p.a. Artykuł ten w ust. 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyłączenie tego rozwiązania również ma usprawnić przebieg postępowania. Chodzi o to, aby do wydania decyzji doszło w możliwie jak najkrótszym czasie od złożenia wniosku przez inwestora.

Zmiany wynikające z ustawy Prawo budowlane

Ułatwieniem w zakresie uzyskiwania pozwolenia na budowę jest nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadzająca ograniczenie terminu, w którym powinno nastąpić wydanie takiej decyzji dla biogazowni rolniczej.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma na to do 45 dni od momentu złożenia wniosku o wydanie decyzji. Ograniczenie takie wprowadza obecnie przepis art. 35 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Analogiczny charakter mają również przepisy z innych ustaw, w których określono termin:

• na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – do 65 dni (zob. art. 64 ust. 1 pkt 1b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; tu z pewnymi wyjątkami),
• na wydanie warunków przyłączenia biogazowni wytwarzającej energię elektryczną do sieci przez przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej – do 90 dni (zob. art. 7 ust. 8g pkt 6 ustawy Prawo energetyczne).

Omówione regulacje są kolejnym dowodem tego, że polski prawodawca chciał stworzyć ramy prawne umożliwiające sprawną realizację inwestycji w biogazownię rolniczą. Zmiany w zakresie skrócenia terminów rozstrzygnięcia sprawy mają przy tym charakter kompleksowy i obejmują postępowania administracyjne prowadzone na gruncie szeregu ustaw.

Zmiany wynikające z ustawy o nawozach i nawożeniu

Ustawa o ułatwieniach dla biogazowni rolniczych wprowadziła również wiele zmian do ustawy o nawozach i nawożeniu. Generalnie rzecz biorąc, zmiany te upraszczają i ułatwiają postępowanie z produktami pofermentacyjnymi pochodzącymi z biogazowni, które zostały objęte przepisami ustawy o nawozach i nawożeniu. W pewnym uproszczeniu można wskazać, że status tych produktów pofermentacyjnych został właściwie zrównany ze statusem nawozów.

Produkty pofermentacyjne, spełniające warunki określone ustawą o nawozach i identyczne dla produktów traktowanych jako nawozy, mogą być wprowadzane do obrotu na takich zasadach jak nawozy. Oznacza to, że nie mają one charakteru odpadu i tym samym nie jest potrzebna zgoda na wytwarzanie ich jako odpadów.

Skutkiem wejścia w życie tych przepisów jest możliwość wykorzystania produktów pofermentacyjnych w działalności rolniczej bez dotychczasowej konieczności uzyskiwania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu takich produktów jako nawozu organicznego (na zasadzie art. 4 ustawy o nawozach).

Otwarte pozostaje jednak pytanie, czy te rozwiązania nie mają charakteru swoistego obejścia wymagań prawa unijnego, gdzie warunki jakościowe dotyczące nawozów i warunki wprowadzania nawozów do obrotu zostały określone przepisami rozporządzenia unijnego (zob. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1009 z dnia 5 czerwca 2019 r. ustanawiające przepisy dotyczące udostępniania na rynku produktów nawozowych UE, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 i (WE) nr 1107/2009 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 2003/2003). Warto mieć świadomość, że potencjalna kolizja we wskazanym zakresie może prowadzić do uchylenia polskich przepisów w przyszłości.

Uwagi podsumowujące

Ubiegły rok obfitował w zmiany legislacyjne dotyczące biogazowni rolniczych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wiele spośród wprowadzonych zmian ma charakter zachęt do podejmowania inwestycji w biogazownie. Otwarte pozostaje pytanie, czy te zachęty faktycznie przyczynią się do wzrostu liczby inwestycji w biogazownie w ciągu najbliższych lat.

Polski ustawodawca zdecydował się zwolnić inwestorów od szeregu wymogów związanych z prawem odpadowym. Po spełnieniu odpowiednich wymogów może się okazać, że inwestor nie będzie musiał uzyskiwać pozwolenia na wytwarzanie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Poważne wątpliwości budzą jedynie nowe przepisy dotyczące nawozów, które mogą naruszać regulacje unijne.

Pozytywnie należy ocenić z kolei skrócenie terminów w postępowaniu administracyjnym, co w zamierzeniu powinno przyczynić się do szybszego uzyskania niezbędnych decyzji administracyjnych. Jeżeli organy administracji publicznej będą dotrzymywać terminów wskazanych w ustawach, to proces inwestycyjny zakończy się w realnie krótszym czasie. Pozwoli to przedsiębiorcy na szybsze rozpoczęcie eksploatacji biogazowni.

prof. dr hab. Marek Górski, radca prawny, dr Adrianna Ogonowska, radca prawny, Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy