Gdy linii lotniczej brakuje pieniędzy - pomoc publiczna dla przewoźnika lotniczego | Co do zasady

Nie tylko PLL LOT chce skorzystać z pomocy publicznej. Także w innych krajach linie lotnicze musiały szukać wsparcia u państwa. Powodzenie takiej operacji zależy przede wszystkim od tego, jak taką pomoc oceni Komisja Europejska.

Agresywna konkurencja na europejskim rynku przewozu lotniczego oraz problemy finansowe wielu linii coraz częściej skłaniają przewoźników do szukania pomocy u państwa. Jednak, zgodnie z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pomoc publiczna dla przedsiębiorców jest co do zasady zakazana, a o wyjątkowej dopuszczalności wsparcia na ratowanie zadłużonego przedsiębiorstwa rozstrzyga Komisja. Decyzja ta może stanowić o być albo nie być linii, czego dobrym przykładem jest węgierski narodowy przewoźnik – Malev. Na początku 2012 roku ogłosił on upadłość po tym, jak Komisja nakazała mu zwrot ponad 100 milionów euro wsparcia finansowego od rządu Węgier. Obecnie na decyzję w sprawie już częściowo przyznanej pomocy (na razie w wysokości 400 mln zł) czeka PLL LOT. W czasie pisania tego materiału jeszcze nie jest znane oficjalne stanowisko Komisji w tej sprawie.

Pomoc tylko wyjątkowo

TFUE zakazuje państwom członkowskim udzielania przedsiębiorcom jakiejkolwiek pomocy, która zakłóca konkurencję lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom lub produkcji niektórych towarów, w zakresie, w jakim wpływa ona na wymianę handlową między państwami UE. Wsparcie w celu ratowania oraz restrukturyzacji przedsiębiorstwa jest wyjątkowo dopuszczalne w ramach „ułatwiania rozwoju niektórych działań gospodarczych” (art. 107 ust. 3 lit. c TFUE), o czym jednak decyduje Komisja w odniesieniu do konkretnych przypadków. Zasadą jest również, iż notyfikacja oraz zgoda Komisji powinna poprzedzać przyznanie wsparcia na ratowanie, chociaż naruszenie tej reguły nie zawsze musi prowadzić do uznania pomocy za niezgodną ze wspólnym rynkiem. Szczegółowe warunki udzielania zgody na pomoc publiczną przeznaczoną na ratowanie lub restrukturyzację przedsiębiorstwa zawarte są w wytycznych Komisji, których najnowsza wersja pochodzi z 2004 roku (2004/C 244/02).

Wytyczne te wprowadzają szereg podstawowych zasad dotyczących wsparcia finansowego na ratunek lub restrukturyzację przedsiębiorstwa. Pomoc w celu ratowania dopuszczalna jest na zasadzie one time – last time, co oznacza zakaz ponownego ratowania tego samego przedsiębiorstwa, jeżeli od udzielenia poprzedniej pomocy lub zakończenia restrukturyzacji minęło mniej niż 10 lat. Ograniczenie dotyczy także wsparcia udzielanego przez państwo jeszcze przed akcesją do UE. W wyjątkowych sytuacjach ponowna pomoc jest dopuszczalna, przede wszystkim jeżeli problemy wynikły z przyczyn wobec przedsiębiorstwa zewnętrznych i nieprzewidywalnych.

Konieczny plan restrukturyzacji

Kolejnym, kluczowym warunkiem jest sporządzenie odpowiedniego planu restrukturyzacji. Program ten musi zmierzać do przywrócenia długoterminowej rentowności przedsiębiorstwa w rozsądnych ramach czasowych (Komisja akceptowała plany restrukturyzacji przewoźników nawet do 5 lat) oraz na podstawie realistycznych założeń co do przyszłych warunków działania, takich jak zmiany popytu czy kosztów paliwa. Co istotne, wytyczne wprost stwierdzają, że plan musi przewidywać zaprzestanie działalności przynoszącej straty, co w przypadku linii lotniczej obejmuje, przede wszystkim, likwidację nieopłacalnych połączeń.

Ratunek spółki musi ponadto być uzasadniony poważnymi trudnościami społecznymi i nie może powodować efektów ubocznych wpływających na inne kraje członkowskie.

Pomoc czasem do zwrotu…

Pomoc na ratowanie przedsiębiorstwa może przybrać jedynie charakter pożyczki z terminem zwrotu do 6 miesięcy lub gwarantowania pożyczek (kredytów) dla przedsiębiorstwa i musi być udzielona na rynkowych warunkach. O znaczeniu tej przesłanki świadczy, że jej naruszenie stanowiło jedną z głównych przyczyn uznania pomocy dla Malevu za niezgodną ze wspólnym rynkiem. Ponadto wsparcie musi być ograniczone do wysokości koniecznej dla podtrzymania działalności spółki. Pomoc ta ma zasadniczo charakter przejściowy i zwrotny, ma bowiem jedynie zapewnić płynność finansową do czasu rozpoczęcia restrukturyzacji.

…a czasem bezzwrotna

Wsparcie na restrukturyzację ma już charakter permanentny, ale jego przyznanie obarczone jest dodatkowymi warunkami.

Przede wszystkim, jako przeciwwaga dla zakłócenia mechanizmu rynkowego poprzez przyznanie pomocy państwowej jednemu z uczestników rynku, wytyczne wymuszają zastosowanie tzw. środków wyrównawczych. Mogą one polegać na zbyciu aktywów spółki, ograniczeniu jej zdolności operacyjnej lub ograniczeniu barier wejścia na dany rynek. Środki te powinny być proporcjonalne do wysokości wsparcia. Ich celem jest wykluczenie sytuacji, gdy pozycja przedsiębiorstwa wobec konkurentów zostałaby efektywnie wzmocniona przez otrzymaną pomoc. Wsparcie publiczne może prowadzić wyłącznie do długoterminowego odzyskania rentowności przez spółkę. W przypadku linii lotniczych Komisja akceptuje jako adekwatne środki m.in. zmniejszenie floty, ograniczenie sieci połączeń, wyzbywanie się przydziałów czasu na start i lądowanie (tzw. slotów) na lotniskach koordynowanych czy też zbycie spółek zależnych obsługujących linię. Oczywiście za środki wyrównawcze nie uważa się likwidacji działalności przynoszącej straty.

Przyznana pomoc powinna być ograniczona do kwoty koniecznej dla przeprowadzenia restrukturyzacji. Oczekuje się, że przedsiębiorstwo w znaczącej części samo poniesie koszty programu restrukturyzacyjnego, a im jest większe, tym większy powinien być wkład własny. W odniesieniu do linii lotniczych wkład ten zasadniczo nie powinien być niższy niż 50% kosztów restrukturyzacji. Rzecz jasna, dla przewoźnika mającego problemy z rentownością pozyskanie takich środków w zasadzie musi łączyć się ze sprzedażą majątku (ze względu na potrzebne kwoty – w praktyce głównie statków powietrznych, nieruchomości oraz praw udziałowych), względnie z poszukiwaniem kredytów lub inwestora zewnętrznego.

Choć opisane powyżej warunki są dość restrykcyjne, należy podkreślić, że sformułowanie części z nich pozostawia Komisji pewną swobodę w ocenie konkretnych przypadków. Praktyka Komisji w zakresie oceny pomocy na ratowanie i restrukturyzację linii lotniczych była zresztą w ostatnich latach zróżnicowana. W samym 2012 roku oprócz negatywnej decyzji dla Malevu zapadły dwa pozytywne rozstrzygnięcia, legitymizujące wsparcie dla Czech Airlines oraz Air Malta. Otwartym pytaniem pozostaje, jaki pomysł na restrukturyzację PLL LOT ma Skarb Państwa i jak wsparcie dla polskiego przewoźnika oceni Komisja.

Maciej Zych, Zespół Rozwiązywania Sporów i Arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy