Będzie sygnalistów wielu? Nowa broń antykartelowa Komisji | Co do zasady

Pomysł na korzystanie z pomocy tzw. sygnalistów w wykrywaniu i zwalczaniu porozumień ograniczających konkurencję zatacza coraz szersze kręgi. Ostatnio wprowadzenie tego narzędzia ogłosiła Komisja Europejska.

W wydanym 16 marca 2017 r. komunikacie Komisja poinformowała, że uruchomiła nowe narzędzie polityki ochrony konkurencji. Jest to anonimowy kanał, którym osoby fizyczne mogą zawiadomić Komisję o kartelach i innych ograniczeniach konkurencji. Komisja podkreśla, że chodzi przede wszystkim o wykrywanie i zwalczanie karteli, tj. ograniczających konkurencję porozumień między konkurentami, dotyczących takich praktyk jak uzgadnianie cen, składanie ofert w zamówieniach publicznych, niedopuszczanie produktów na rynek lub wykluczanie z niego konkurentów.

Cytowana w komunikacie komisarz Margrethe Vestager, kierująca Dyrekcją Generalną ds. Konkurencji, słusznie zauważyła, że osoby funkcjonujące wewnątrz firmy uczestniczącej w zakazanym porozumieniu, mające dostęp do wewnętrznych informacji, mają kluczowe znaczenie dla wykrywania karteli i innych praktyk ograniczających konkurencję.

Potencjalni sygnaliści już od jakiegoś czasu mogą korzystać z numeru telefonu lub nieszyfrowanej skrzynki e-mail Komisji Europejskiej. Chcąc jednak zachować anonimowość, muszą użyć nowego narzędzia, postępując zgodnie z instrukcjami zamieszczonymi na stronie Komisji.

Narzędzie ma postać szyfrowanego systemu dwukierunkowej wymiany komunikatów, dostarczanego przez podmiot zewnętrzny. Jego rolą jest wyłącznie przekazywanie komunikatów pozbawionych wszelkich informacji, metadanych, adresów IP czy haseł, umożliwiających identyfikację informatora. Ma to gwarantować anonimowość sygnalistom. Ponadto, dzięki dwukierunkowości systemu, Komisja może odpowiedzieć na komunikaty sygnalistów oraz zwrócić się o wyjaśnienia i szczegóły. Jednak na komunikację dwukierunkową sygnalista musi wyrazić zgodę. Otrzymuje wówczas hasło, które pozwoli mu zalogować się do systemu, odczytać wiadomości Komisji i odpowiedzieć na nie.

Komisja liczy przede wszystkim na informacje o faktach dotyczących zakazanego porozumienia, jego okolicznościach i zaangażowanych weń osobach, dotyczące przeszłych, obecnych i planowanych praktyk ograniczających konkurencję. Odwołuje się do doświadczeń m.in. Niemiec i Danii, które korzystają z tego samego narzędzia.

Dotychczas podstawową metodą wykrywania zakazanych porozumień był komisyjny program łagodzenia kar (leniency) oraz skargi nieformalne. Anonimowi sygnaliści mają dodatkowo wzmocnić skuteczność Komisji. Jak wynika z naszych doświadczeń, Komisja nie korzystała dotąd zbyt skwapliwie z anonimowych informatorów, zwłaszcza ze względu na nakład czasu i pracy, jakiego wymagało wyjaśnienie informacji podanych w tego rodzaju zgłoszeniach, tak aby można było na ich podstawie wszcząć postępowanie. Dotyczyło to zwłaszcza przypadków, gdy informacja była niekompletna lub niejasna. Brakowało też procedury wewnętrznej dotyczącej rozpatrywania takich skarg. Zmianę można zatem uznać za istotną, choć w świetle braku wewnętrznych procedur Komisji pozwalających na efektywne przetwarzanie anonimowych zgłoszeń nie ma gwarancji, że narzędzie to będzie rzeczywiście skuteczne. Rewolucyjnym czynnikiem, który może znacznie tę skuteczność podnieść, jest dwukierunkowość komunikacji pozwalająca uzupełnić informacje zawarte w zgłoszeniu. Jeżeli sygnalista wyrazi na to zgodę, Komisja będzie miała znacznie ułatwioną drogę od zgłoszenia do wszczęcia postępowania.

Należałoby się także zastanowić, czy nie byłoby wskazane wprowadzenie innych, oprócz anonimowości, środków ochrony sygnalistów. Być może należy wzorem innych państw rozważyć jakiś system zachęt lub nagród, o czym wspomina na przykład w kategoriach idei Prezes UOKiK Marek Niechciał.

Prezes UOKiK wrócił ostatnio do pomysłu wprowadzenia sygnalistów do polskiego prawa ochrony konkurencji, o czym pisaliśmy w listopadzie. Marek Niechciał powiedział podczas konferencji branży budowlanej, że UOKiK wciąż prowadzi prace nad wdrożeniem tej instytucji. Jego zdaniem ryzyko przedsiębiorców przystępujących do porozumienia ograniczającego konkurencję wzrosłoby, gdyby osoby z wewnątrz firm były gotowe przekazać organowi informacje o takim porozumieniu. Prezes UOKiK podkreślił jednocześnie, że sygnaliści powinni być dobrze zabezpieczeni przed szykanami; ponownie zaznaczył także ważką rolę zachęt, głównie, jak się zdaje, pieniężnych, dla skuteczności tej instytucji.

Ostatnio o istnieniu swojego, niezbyt wyraźnie obecnego w świadomości społecznej programu dla sygnalistów przypomniał również brytyjski organ ochrony konkurencji, Competition and Markets Authority, rozpoczynając szerzej zakrojoną kampanię informacyjną wymierzoną w kartele. CMA zaznacza, że oferuje sygnalistom nie tylko anonimowość, ale też wynagrodzenie za przekazanie informacji w wysokości do 100 tys. funtów.

Do rozwiązania przez praktykę pozostaje oczywiście wiele innych problemów związanych z korzystaniem z sygnalistów przez organy ochrony konkurencji, jak prawo przedsiębiorcy i jego kadry zarządzającej do obrony, tajemnica adwokacka i radcowska, kolizja z leniency, problem nieuzasadnionych zawiadomień oraz ich skutków dla organu i dla przedsiębiorcy. W szerszej perspektywie kwestię ochrony sygnalistów, zwłaszcza w prawie polskim, omawiała ostatnio na łamach „Rzeczpospolitej” Izabella Sosnowska. Z tym większą ciekawością będziemy się przyglądali funkcjonowaniu tego narzędzia w praktyce Komisji. Będzie to także ważny eksperyment z punktu widzenia projektu Prezesa UOKiK.

Marcin Kulesza, praktyka prawa konkurencji kancelarii Wardyński i Wspólnicy