(Nie)efektywność leniency – czy będą w Polsce płatni sygnaliści?
UOKiK otwarcie przyznaje, że jego zasoby, zwłaszcza ludzkie, są niewystarczające, aby w zadowalający sposób wykrywać kartele, a leniency nie przynosi spodziewanych rezultatów. Prezes Urzędu proponuje rozwiązanie: sygnalistów.
Jednym z najbardziej promowanych swego czasu przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów narzędzi wykrywania zakazanych porozumień ograniczających konkurencję jest leniency – program łagodzenia kar nakładanych przez organ antymonopolowy na uczestników tych porozumień. Przypomnijmy, że polega on na odstąpieniu przez organ ochrony konkurencji od nałożenia kary lub na obniżeniu kary nakładanej na przedsiębiorcę uczestniczącego w porozumieniu w zamian za dostarczenie informacji o porozumieniu lub dowodów pozwalających ukarać porozumienie.
Od początku swojego urzędowania pan Marek Niechciał, powołany w maju 2016 r. na stanowisko Prezesa UOKiK, podkreśla, że znów położony zostanie nacisk na wykrywalność porozumień, z naciskiem na kartele. Zgłasza również postulaty mające pomóc w realizacji tego założenia, obejmujące podwyższenie maksymalnych kar, kryminalizację karteli oraz zwiększenie korzyści z leniency, także przez promocję i ochronę tzw. sygnalistów.
Podczas warsztatów „Kartele: wymiana informacji oraz procedura leniency”, które odbyły się 25 października w siedzibie Urzędu, pani Agata Zawłocka-Turno, wówczas jeszcze pełniąca funkcję dyrektora Departamentu Ochrony Konkurencji UOKiK, przyznała, że efektywność organu w zakresie wykrywania i karania porozumień ograniczających konkurencję jest niezadowalająca. Potwierdziła także spostrzeżenia większości praktyków, że znaczenie programu leniency wydaje się obecnie marginalne. Według danych przedstawionych przez panią Zawłocką-Turno w latach 2004-2015 wpłynęło do Urzędu 61 wniosków leniency, z czego tylko dwa w 2015 r. (można się spodziewać, że statystyka za rok 2016 będzie porównywalna). Spada również liczba decyzji wydawanych w sprawach porozumień ograniczających konkurencję (20 w roku 2013, 18 w 2014 i tylko 10 w 2015). Pani dyrektor przyznała, że Departament Ochrony Konkurencji nie dysponuje środkami, które pozwoliłyby wzmocnić kadrę Urzędu w sposób umożliwiający skuteczne ściganie i karanie tego rodzaju praktyk.
Skuteczność działań organu antymonopolowego na polu porozumień ograniczających konkurencję jest sprzężona ze skutecznością programu leniency. Z jednej strony, program ten jest narzędziem wykrywania porozumień, pozwalającym – dzięki pozyskiwanym w ramach programu informacjom i dowodom – na ich eliminację i karanie. Z drugiej strony, program opierający się na odstępowaniu lub redukcji kar antymonopolowych nie może prawidłowo funkcjonować, jeżeli wykrywalność porozumień pozostaje na poziomie pozwalającym wątpić w nieuchronność kary (abstrahując od jej surowości). Podczas warsztatów wielokrotnie podkreślono kluczowy dla leniency charakter aktywności i skuteczności organów antymonopolowych, w tym wszczynanie spraw z urzędu. Przedsiębiorcy, którzy nie odczuwają nieuchronności kary, nie mają motywacji, by zgłaszać się do organu, co zauważyła m.in. przedstawicielka niemieckiego Bundeskartellamtu, pani Sarah Cannevel. Pani dyrektor Zawłocka-Turno powiedziała wprost, że powodem niskiej skuteczności polskiego programu leniency jest m.in. „niskie prawdopodobieństwo wykrycia porozumień”. Warto także zauważyć, że brak motywacji nie dotyczy wyłącznie przedsiębiorców, ale również kadry zarządzającej. Choć od stycznia 2015 r. istnieje możliwość nałożenia kary na osobę zarządzającą przedsiębiorcą, odpowiedzialną za naruszenie przezeń zakazu porozumień ograniczających konkurencję, dotąd nie nałożono ani jednej takiej kary.
Powracającym w tym kontekście pomysłem Prezesa UOKiK na zwiększenie efektywności organu jest wprowadzenie do polskiego prawa ochrony konkurencji regulacji dotyczących tzw. sygnalistów, obudowanej systemem zachęt i środków ochrony osób, które decydowałyby się na poinformowanie Urzędu o zakazanym porozumieniu. Podczas wspomnianych warsztatów pan Marek Niechciał poinformował, że przeprowadzono w Urzędzie badanie podobnych rozwiązań w innych państwach, np. w Niemczech. Sygnalista to osoba – handlowiec, kupiec, pracownik biurowy, asystentka – która, sporo ryzykując, zwłaszcza w życiu zawodowym, przekazuje organowi informacje o działającym kartelu. Prezes UOKiK podkreślał już wcześniej pełną świadomość ryzyka, jakie taka osoba podejmuje. Postuluje zatem, jak wynika z jego publicznych wypowiedzi, wprowadzenie zachęt finansowych dla informatorów. Rozważana jest, jak się wydaje, przede wszystkim gratyfikacja finansowa – jednorazowa lub w postaci stałej „pensji”. Prezes powołuje się tu na przykłady Węgier i Słowacji.
Rozwiązanie to wydaje się dyskusyjne. Wypowiadając się w toku dyskusji na wspomnianych warsztatach, pani dyrektor Zawłocka-Turno zauważyła, że jednym z licznych czynników wpływających na nieefektywność polskiego programu leniency w obecnym kształcie jest zauważalna w krajach postkomunistycznych Europy Środkowej i Wschodniej niechęć do współpracy z organami przymusu państwowego. Warto zatem podnieść wątpliwość, czy dodanie do współpracy zachęty pieniężnej nie będzie w świetle tej uwagi przeciwskuteczne, o ile nie całkowicie dyskwalifikujące dla planowanej instytucji sygnalisty. Płatna współpraca z organami jest bowiem w naszej części świata postrzegana szczególnie negatywnie.
Według dostępnych publicznie informacji pomysł wprowadzenia do prawa antymonopolowego norm dotyczących sygnalistów i ich wynagradzania nie został jeszcze skonkretyzowany w postaci projektu ustawy lub choćby projektu jej założeń. Będziemy monitorowali prace UOKiK.
Podkreślamy przy okazji, że zawsze, jeżeli spełnione są odpowiednie warunki, rekomendujemy przedsiębiorcom, w tym naszym klientom, korzystanie z programu leniencyoraz z innych form współpracy i polubownego rozwiązywania spraw przed Prezesem UOKiK.
Marcin Kulesza, praktyka prawa konkurencji kancelarii Wardyński i Wspólnicy
