Zmiana celu użytkowania wieczystego i opłata z tego tytułu | Co do zasady

Po transformacji ustrojowej wielu użytkowników wieczystych gruntu nie było zainteresowanych dalszym prowadzeniem wcześniejszej działalności. Nie mogli jednak zmienić sposobu korzystania z gruntu bez uprzedniej zmiany celu użytkowania wieczystego. Zmiana taka nie była jednak prosta. Rozwiązaniem ma być zeszłoroczna nowelizacja.

Od wielu lat użytkownicy wieczyści mieli kłopoty ze zmianą sposobu korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Sam problem powstał po transformacji ustrojowej m.in. w związku z tzw. uwłaszczeniem państwowych i komunalnych osób prawnych. Dotychczasowi użytkownicy wieczyści lub ich następcy prawni nie byli zainteresowani kontynuacją działalności prowadzonej na nieruchomości przed uwłaszczeniem. Faktyczna zmiana sposobu korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste bez uprzedniej zmiany umowy w zakresie celu użytkowania wieczystego mogła spowodować daleko idące konsekwencje, z rozwiązaniem umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste włącznie.

Luka prawna i działania samorządów

Ani przepisy Kodeksu cywilnego, ani przepisy szczególne dotyczące gospodarki nieruchomości Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego nie regulowały szczegółowo warunków zmiany użytkowania wieczystego, pozostawiając tę kwestię do uzgodnienia stronom. Organy administracji publicznej działające w imieniu właściciela gruntu, a przede wszystkim organy samorządu terytorialnego próbowały ustalić zasady zmieniania umów użytkowania wieczystego w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości.

Przykładem takiego działania było podjęcie uchwał przez rady miasta w Krakowie i w Warszawie, a następnie – po uchyleniu tych uchwał – wydanie przez prezydentów obu miasta zarządzeń, które również wyeliminowano z obrotu prawnego. Zarówno wojewódzkie sądy administracyjne orzekające w sprawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny stwierdziły, że tego rodzaju akty nie mają umocowania ustawowego. Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem kompetencji organów jednostek samorządu i Skarbu Państwa do generalnego regulowania, w formie uchwał bądź zarządzeń, praw i obowiązków użytkowników wieczystych. Jednostki samorządu terytorialnego, jak również organy reprezentujące Skarb Państwa nie zrezygnowały jednak ze stosowania w praktyce zasad przewidzianych w uchylonych uregulowaniach.

Uprawnienia przysługujące właścicielowi gruntu w połączeniu z kompetencjami organu administracji publicznej sprawiły, że pomimo obowiązującej zasady swobody umów to właściciel gruntu miał dominującą pozycję. Zawarcie umowy w sprawie zmiany korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste uzależniano od spełnienia przez użytkownika wieczystego szeregu warunków. Na przykład w Krakowie i w Warszawie było to m.in.:

• niezaleganie ze zobowiązaniami finansowymi w stosunku do gminy,
• złożenie zobowiązania do pokrycia wszelkich kosztów związanych ze zmianą umowy użytkowania wieczystego,
• spełnienie ewentualnych dodatkowych świadczeń pieniężnych i niepieniężnych zawartych w umowie użytkowania wieczystego,
• złożenie oświadczenia, że w umowie notarialnej zmiany umowy użytkowania wieczystego dotychczasowy użytkownik zobowiąże się do pokrycia w całości wszelkich roszczeń jakichkolwiek osób trzecich związanych z tą zmianą.

Z tytułu zmiany pobierano opłatę, która w przypadku nieruchomości w Krakowie wynosiła 25% wartości nieruchomości określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Dla nieruchomości warszawskich stawka opłaty wynosiła 12,5%.

Ustawowe uregulowanie zmiany umowy i odpłatności

Ustawodawca zauważył, że duża dowolność w kształtowaniu przez gminy opłat za zmianę celów użytkowania powoduje u użytkowników wieczystych poczucie niestabilności i tym samym wpływa na tempo rozwoju regionów, gdyż jej wysokość częstokroć zniechęca inwestorów do podejmowania działań inwestycyjnych.

W związku z tym na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw doszło do zmiany przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Nowelizacja weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2019 r . W znowelizowanym art. 73 tejże ustawy określono procedurę zmiany umowy oraz odpłatności z tego tytułu.

Art. 73 ust. 2 – 2g u.g.n. stanowi, co następuje:

2. Jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty.

2a. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, w przypadku:

1) ustanowienia odrębnej własności lokalu, którego przeznaczenie jest inne, niż cel podstawowy, użytkowania wieczystego, lub,

2) zmiany sposobu korzystania z lokalu.

2b. Z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej użytkownik wieczysty może wystąpić również w przypadku, gdy proponowana zmiana jest zgodna:

1) z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub

2) z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, lub

3) ze zgłoszeniem budowy lub przebudowy, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, lub

4) z uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji  towarzyszącej podjętą na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496 oraz z 2019 r. poz. 630 i 1309), lub

5) z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

2c. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 2b, w związku ze zmianą celu użytkowania  wieczystego ulegnie obniżeniu wysokość stawki procentowej opłaty rocznej, strony mogą ustalić jednorazową opłatę na rzecz właściciela nieruchomości nie wyższą niż dwukrotność dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

2d. Właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości.

2e. W przypadku złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku, o którym mowa w ust. 2 lub 2b, właściwy organ przedstawia pisemne stanowisko w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości.

2f. Stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu ustalonego na podstawie zgodnego oświadczenia stron albo orzeczenia sądu. Nowa stawka opłaty obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym została ustalona.

2g. Przepisy ust. 2b i 2d-2f stosuje się również, w przypadku gdy cel użytkowania wieczystego nie został dotychczas ustalony.

Tylko w jednym przypadku przewidziano w art. 73 możliwość odpłatności za zmianę umowy. Dotyczy to sytuacji, gdy zmiana powoduje obniżenie stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste.

Zmiana umowy w większości przypadków nastąpi z inicjatywy użytkownika wieczystego. Organ administracji publicznej działający w imieniu właściciela gruntu może wystąpić z wnioskiem o zmianę umowy tylko jeśli nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego.

W świetle cytowanego przepisu ani właściwy organ, ani użytkownik wieczysty nie muszą wyrazić zgody na zmianę celu użytkowania wieczystego. Wydaje się jednak, że w przypadku trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości użytkownik wieczysty nie ma wyboru. Brak zgody wiąże się bowiem z ryzykiem wygaśnięcia użytkowania wieczystego z powodu korzystania z gruntu w sposób niezgodny z celem, w jakim ustanowiono to prawo.

Ciekawe, jak w praktyce przebiegać będzie proces zmiany celu użytkowania wieczystego. Od nowelizacji art. 73 u.g.n. upłynęło niecałe pół roku. Nie wiemy, czy zapadały wyroki rozstrzygające spory z tym związane. Wydaje się jednak, że organy reprezentujące właściciela gruntu nie zrezygnują z warunków zmiany umowy, które stosowały przed nowelizacją, oczywiście z wyjątkiem wysokości opłaty z tytułu zmiany.

Iwona Kasperek, praktyka projektów nieruchomościowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy