Ugoda podatkowa – przełom czy obietnica na papierze?
Na początku maja Ministerstwo Finansów przedstawiło projekt zmian w Ordynacji podatkowej, który ma wprowadzić do polskiego prawa długo wyczekiwaną instytucję — ugodę podatkową. Zgodnie z założeniami projektu nowe rozwiązanie ma ograniczyć liczbę i koszt obsługi sporów podatkowych, umożliwiając podatnikom i organom podatkowym wcześniejsze, polubowne zakończenie sprawy, bez przenoszenia sporu na etap sądowy.
Proponowane przepisy budzą jednak wątpliwości co do tego, czy w obecnym kształcie zapewnią one realną przestrzeń do kompromisu między podatnikiem a organem.
Co ma obejmować ugoda podatkowa?
Projekt zakłada, że ugoda będzie mogła dotyczyć zaległości podatkowych, a więc zobowiązań, których termin płatności już upłynął. Poza jej zakresem pozostaną nadpłaty oraz zobowiązania przyszłe. Z wnioskiem o zawarcie ugody będzie mógł wystąpić podatnik, płatnik lub ich spadkobierca. Ugoda ma być dobrowolna dla obu stron — inicjatywa należy do podatnika, ale organ podatkowy nie będzie zobowiązany do jej zawarcia.
W ramach ugody strony mają uzgodnić prawidłową wysokość zobowiązania podatkowego oraz sposób zapłaty zaległości — przez odroczenie terminu płatności albo rozłożenie jej na raty. Projekt przewiduje również preferencje w zakresie odsetek od zaległości podatkowej. Im wcześniej podatnik wystąpi z wnioskiem o ugodę, tym niższa ma być stawka odsetek. Zawarcie ugody ma też co do zasady zatrzymywać dalsze naliczanie odsetek od dnia następującego po dniu złożenia wniosku oraz wyłączać odpowiedzialność karnoskarbową w zakresie rozliczeń objętych ugodą.
Z projektu wynika jednak, że ugoda nie umożliwi podatnikowi realnego negocjowania wysokości zaległego podatku.
Bez negocjowania faktów i wysokości podatku
Uzasadnienie projektu wprost wskazuje, że negocjacjom nie będą podlegały ani okoliczności faktyczne sprawy, ani inne zagadnienia wpływające pośrednio lub bezpośrednio na wysokość zobowiązania podatkowego. Takie założenie istotnie zawęża koncyliacyjny charakter projektowanej instytucji i rodzi ryzyko, że ugoda będzie w praktyce służyła szybszemu zaakceptowaniu przez podatnika ustaleń organu, a nie wspólnemu wypracowaniu kompromisu. W obecnym kształcie ugoda przypomina raczej kolejną odmianę ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych niż narzędzie pozasądowego rozwiązywania sporów z organami.
Zgodność ugody z interesem publicznym
Podstawową przesłanką zawarcia ugody ma być jej zgodność z interesem publicznym. Interes publiczny ma oznaczać m.in. spowodowanie skutków korzystniejszych dla Skarbu Państwa niż prawdopodobny wynik działań organów podatkowych, a w szczególności ograniczenie kosztów poboru podatku.
Pojawia się pytanie, jak mierzona będzie potencjalna korzyść Skarbu Państwa wynikająca z zawarcia ugody. Projekt i uzasadnienie odwołują się do kosztów prowadzenia sporu, kosztów poboru podatku i prawdopodobnego wyniku dalszych działań organów. Nie jest przy tym jasne, czy i jak takie koszty są przez administrację podatkową szacowane ani w jaki sposób organ miałby porównywać prognozowane koszty zawarcia ugody z kosztami scenariusza obejmującego spór.
Wobec braku przejrzystych kryteriów istnieje ryzyko, że przesłanka interesu publicznego będzie stosowana w sposób dowolny, a zgoda organu na zawarcie ugody może stać się w znacznym stopniu uznaniowa. Dodatkowo skutkiem ugody ma być obniżenie odsetek od zaległości podatkowej. W związku z tym organ będzie musiał uzasadnić, dlaczego przyjęcie niższej kwoty odsetek jest dla Skarbu Państwa korzystniejsze niż wejście w potencjalny spór i egzekwowanie zaległego podatku na zasadach ogólnych.
Ugoda nie dla organów samorządowych
Wątpliwości budzi także wyłączenie z zakresu ugody należności stanowiących dochód jednostek samorządu terytorialnego.
W praktyce to właśnie organy samorządowe mają często interes w udzieleniu ulg w spłacie zaległości podatkowych, np. poprzez rozłożenie jej na raty. Taka praktyka pozostaje w interesie lokalnego organu podatkowego, którego celem powinno być wspieranie zdolności finansowej podatnika, a tym samym zapewnienie przyszłych wpływów z podatków do budżetu jednostki samorządu terytorialnego (JST) czy zachowanie miejsc pracy w regionie. Wyłączenie należności podatkowych JST z zakresu ugody może ograniczyć jej zastosowanie w praktyce.
Rygorystyczne skutki opóźnienia w zapłacie zaległości
Projekt przewiduje, że w razie niedotrzymania terminu odroczonej zapłaty albo terminu płatności którejkolwiek z rat ugoda wygasa z mocy prawa — odpowiednio w całości albo w części. Przy trzech niezapłaconych ratach ugoda ma wygasać w całości.
Takie rozwiązanie wydaje się nieproporcjonalne. Jeśli bowiem podatnik spóźni się z zapłatą choćby jeden dzień, nawet nie ze swojej winy, ugoda przestaje obowiązywać. Podatnik automatycznie traci korzyści w postaci obniżonych odsetek i może się spodziewać klasycznego postępowania podatkowego, czyli nakładu czasu i kosztów, których dzięki ugodzie mógłby uniknąć. Projekt przewiduje też czasowe ograniczenie możliwości ponownego wystąpienia z wnioskiem o ugodę, chyba że jej wygaśnięcie nastąpiło bez winy wnioskodawcy. Dowodzenie braku winy w opóźnieniu w zapłacie będzie spoczywało na podatniku.
Krok w kierunku poprawy relacji podatników z organami
Projektowane przepisy są ważnym sygnałem, że Ministerstwo Finansów dostrzega potrzebę wzmocnienia dialogu podatników z organami podatkowymi. Skoro kontrole i postępowania toczą się latami, generując koszty, niepewność oraz istotne ryzyka biznesowe, ugoda powinna być sprawnym i elastycznym mechanizmem rozwiązywania spraw podatkowych bez konieczności wchodzenia w spór z organem. Obecny projekt nie realizuje tego założenia.
Od dalszych prac legislacyjnych będzie zależało, czy ugoda stanie się realnym narzędziem zmiany w relacjach podatników z administracją, czy jedynie niespełnioną obietnicą.
Projekt jest na etapie opiniowania i będziemy śledzić jego dalsze losy.
Katarzyna Ziomek, Jakub Macek, radca prawny, doradca podatkowy, praktyka podatkowa kancelarii Wardyński i Wspólnicy
