Tanio kupić to nie grzech… w rozumieniu art. 107 TfUE | Co do zasady

Wyrokiem z 12 czerwca 2014 r. Sąd rozstrzygnął sprawę T-488/11, stwierdzając, że korzystna dla przedsiębiorcy umowa zawarta z jednostką z sektora publicznego nie musi oznaczać występowania pomocy publicznej. Przede wszystkim zaś wyrok stanowi o prawie do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 263 TfUE w postępowaniu w sprawie pomocy publicznej.

W latach 1997-2006 na Uniwersytecie Technicznym w Delft (dalej: UTD) stworzono oprogramowanie pod nazwą Delftship służące do projektowania statków oraz systemów ładunkowych. Naukowiec będący liderem przedsięwzięcia w 2006 r. odszedł z UTD i założył działalność gospodarczą polegającą na dystrybucji oprogramowania Delftship, które stworzył pracując na UTD. Działalność prowadzona pod firmą Delftship była możliwa dzięki zawarciu z UTD umowy licencyjnej. W ramach umowy UTD uzyskiwał wynagrodzenie w postaci usług modernizacji i rozwoju oprogramowania oraz kwotę stanowiącą równowartość 5% rocznego obrotu Delftship z tytułu sprzedaży oprogramowania, zaś Delftship uzyskał prawo dystrybucji oprogramowania wśród odbiorców końcowych.

Konkurent Delftship – spółka holenderska Scheepsbouwkundig Advies- en Rekencentrum BV (dalej: Sarc) – wniosła do Komisji Europejskiej skargę w związku z podejrzeniem udzielenia nielegalnej pomocy publicznej Delftship przez UTD będący uczelnią publiczną. Sarc wskazywała, że opłata uiszczana przez Delftship w ramach umowy licencyjnej jest zaniżona w stosunku do ceny rynkowej. Po przeprowadzeniu postępowania w ramach procedury wstępnej Komisja Europejska wydała decyzję, w której stwierdziła, że umowa licencyjna nie zawiera elementu pomocy publicznej. W ocenie Komisji, biorąc pod rozwagę wszystkie okoliczności sprawy (przede wszystkim silną pozycję negocjacyjną Delftship), cena odpowiadała warunkom rynkowym, a więc spełniała warunki testu prywatnego inwestora. Sarc wniosła do Sądu (the General Court) skargę o unieważnienie decyzji Komisji na podstawie art. 263 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TfUE).

Komisja Europejska popierana przez Królestwo Niderlandów oraz UTD podniosła zarzut niedopuszczalności skargi ze względu na brak interesu prawnego Sarc do jej wniesienia.

Znaczący wpływ pomocy na pozycję rynkową konkurenta umożliwia mu wniesienie zarzutów co do meritum

Zgodnie z art. 263 akapit czwarty TfUE „Każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych”. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) decyzja Komisji dotycząca pomocy publicznej kierowana do państwa członkowskiego dotyczy również bezpośrednio i indywidualnie podmiotu będącego beneficjentem pomocy (sprawa C-25/62 Plaumann przeciwko Komisji). O ile dla adresata decyzji i dla beneficjenta pomocy wykazanie interesu prawnego na postawie art. 263 TfUE nie stanowi przeszkody, o tyle w przypadku konkurenta jest to poważne przedsięwzięcie.

Wykazanie, że akt bezpośrednio i indywidualnie dotyczy Sarc, wymagało udowodnienia, że istnieją wyjątkowe okoliczności odróżniające skarżącą od innych podmiotów, w stopniu umożliwiającym uznanie, że decyzja dotyczy jej indywidualnie, tak jak adresata aktu prawnego (sprawa C-25/62 Plaumann przeciwko Komisji). O okolicznościach takich można mówić na przykład, jeśli pomoc publiczna, której dotyczy decyzja Komisji Europejskiej, ma znaczący wpływ na pozycję rynkową skarżącej (sprawa C-487/06P British Aggregates przeciwko Komisji). Sam fakt, że decyzja może mieć wpływ na konkurencję na określonym rynku oraz że skarżąca jest konkurentem beneficjenta pomocy publicznej, nie wystarczy do uznania, że decyzja dotyczy skarżącej indywidualnie. Każdorazowo konieczne jest zbadanie pozycji rynkowej stron, rozmiaru rynku, rozmiaru pomocy, okresu udzielania pomocy oraz wpływu pomocy udzielonej konkurentowi skarżącej na jej działalność.

W toku postępowania sądowego skarżąca wykazała, że Sarc i Delftship są konkurentami i oferują podobne produkty tym samym klientom. Określiła także udział podmiotów w rynku krajowym i dostarczyła ekspertyz na okoliczność rozmiaru pomocy znacznie przekraczającej próg pomocy de minimis. Wykazała także, że utraciła trzech klientów na rzecz Delftship. Wysiłek ten Sąd uznał za niewystarczający do stwierdzenia, że decyzja dotyczy skarżącej indywidualnie.

Sąd uznał, że Sarc nie wykazała w postępowaniu okoliczności niezbędnych do stwierdzenia istnienia interesu prawnego uprawniającego do merytorycznej polemiki w przedmiocie występowania pomocy publicznej. Wśród braków Sąd wskazał niewystarczające zdefiniowanie rynku właściwego, a także niewykazanie istotnego wpływu decyzji na pozycję rynkową Sarc.

Ostatecznie Sąd stwierdził, że Sarc jest „zainteresowaną stroną” w rozumieniu art. 108 ust. 2 akapit pierwszy TfUE oraz art. 1 lit. h) rozporządzenia proceduralnego 659/1999. Zgodnie z orzecznictwem TSUE, gdy Komisja stwierdzi, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 108 ust. 3 TfUE i art. 4 ust.2 rozporządzenia 659/1999, że pomoc publiczna nie występuje i w związku z tym nie podejmie decyzji o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia, beneficjenci gwarancji proceduralnych zawartych w art. 108 ust. 2 TfUE mogą wymusić ich poszanowanie tylko wtedy, gdy mają możliwość zakwestionowania tej decyzji przed sądem wspólnotowym. Z tych względów uznana zostaje za dopuszczalną skarga o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, wniesiona przez zainteresowaną stronę w rozumieniu art. 108 ust. 2 TfUE, jeżeli skarżąca poprzez wniesienie skargi zmierza do zabezpieczenia swoich praw procesowych przyznanych jej w tym postanowieniu.

Skarżącej odmówiono prawa do merytorycznej polemiki w przedmiocie występowania pomocy publicznej, ze względu na niewykazanie znaczącego naruszenia pozycji rynkowej, dopuszczono natomiast możliwość formułowania zarzutów mających na celu ochronę jej praw procesowych.

Zarzuty zmierzające do ochrony praw procesowych – to znaczy jakie?

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd ograniczył analizę zarzutów skarżącej do okoliczności, które wpłynęły na wydanie przez Komisję decyzji o niewystępowaniu pomocy publicznej i tym samym o niewszczynaniu formalnej procedury dochodzenia. Interes prawny skarżącej do wniesienia skargi mającej na celu ochronę jej praw procesowych występował bowiem tylko w zakresie, w którym skarżąca dążyła do wykazania, że Komisja powinna była mieć wątpliwości co do zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem, prowadzące do wszczęcia formalnej procedury dochodzenia (sprawa C-83/09 P Komisja przeciwko Kronoply).

Skarżąca podnosiła, że istniały poważne wątpliwości dotyczące legalności pomocy publicznej, które powinny były prowadzić do podjęcia przez Komisję decyzji o otwarciu formalnej procedury dochodzenia; wskazywała, że Komisja nie dokonała niezależnej wyceny korzyści wynikającej z przyznanej pomocy, podczas gdy obowiązek taki skarżąca wywodziła z art. 10 rozporządzenia proceduralnego 659/1999; argumentowała również, że naruszone zostały jej prawa procesowe ze względu na uniemożliwienie właściwego udziału w postępowaniu podczas procedury wstępnej.

Sąd oddalił wszystkie zarzuty, stwierdzając, że Komisja nie dopuściła się żadnych uchybień, a prawa procesowe zagwarantowane Sarc przez prawo Unii Europejskiej były w pełni respektowane w toku wstępnej procedury.

Rozpoznanie bojem nie zawsze się opłaca

Po niedawnej nowelizacji rozporządzenia proceduralnego 659/1999, w której Komisja podkreśliła wagę wnoszonych do niej skarg jako źródła informacji przy wykrywaniu naruszeń unijnych zasad pomocy państwa, apetyty przedsiębiorców na skuteczną walkę z nielegalną pomocą publiczną mogły wzrosnąć. W kontekście omawianego orzeczenia przesadą byłoby twierdzić, że na ich głowy wylano kubeł zimnej wody. Niemniej Sąd zasygnalizował, że skargi muszą być oparte na solidnym materiale dowodowym oraz rozeznaniu rynku. Omawiany wyrok jest ważny również dlatego, że Sąd zwięźle przedstawił dotychczasowe orzecznictwo dotyczące sposobu ustalania, czy podmiot posiada interes prawny uprawniający do wniesienia skargi o unieważnienie decyzji Komisji na podstawie art. 263 TfUE.

Odnosząc się do osi sporu – rynkowości opłaty licencyjnej – trudno oprzeć się wrażeniu, że założyciel Delftship okazał się bardzo skutecznym biznesmenem. Rozwój oprogramowania stanowiącego własność UTD był istotnie uzależniony od podjęcia współpracy z Delftship. Spółka, wykorzystując sytuację, wynegocjowała cenę tak niską, że pojawiło się podejrzenie udzielenia pomocy publicznej o wartości od kilku do kilkunastu razy przekraczającej wartość dopuszczalnej pomocy de minimis. Można zatem dojść do wniosku, że cena, która statystycznie mogłaby zostać uznana za zaniżoną, pod wpływem istotnych czynników może mieścić się w ramach wyznaczonych przez rynek.

Omawiane orzeczenie jest istotnym drogowskazem dla podejrzewających konkurencję o korzystanie z niedozwolonej pomocy państwa oraz dla samych podejrzewanych. Z jednej strony klarownie zarysowuje kwestię interesu prawnego do wniesienia skargi o unieważnienie decyzji Komisji, a z drugiej podpowiada podmiotom zawierającym korzystne umowy z podmiotami z sektora publicznego, by protokołowały negocjacje i gromadziły materiał dowodowy, który pozwala uzasadnić rynkowość zawieranych umów.

Wojciech Marszałkowski, praktyka prawa pomocy publicznej kancelarii Wardyński i Wspólnicy