Szkody historyczne w powierzchni ziemi - projekt nowych przepisów | Co do zasady

Ministerstwo Środowiska nadal pracuje nad projektem ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (projekt z 26 lipca 2013 r.).

Jak już informowaliśmy na portalu, zmiany mają dotyczyć przede wszystkim systemu pozwoleń związanych z korzystaniem ze środowiska przez przedsiębiorców, a w szczególności firm dysponujących pozwoleniami zintegrowanymi. Konieczność zmian wynika z postanowień dyrektywy z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (2010/75/WE; dyrektywa IED). Termin na wdrożenie większości postanowień tej dyrektywy minął 7 stycznia 2013 roku.

Dyrektywa IED dotyczy przede wszystkim systemu zapobiegania emisjom zanieczyszczeń i ograniczania tych emisji. Jednym z celów dyrektywy jest również zapewnienie, aby eksploatacja zakładów przemysłowych nie prowadziła do pogorszenia jakości gleby. Stąd na etapie przygotowywania projektu ustawy Ministerstwo Środowiska uznało, że warto przy okazji uporządkować istniejący system prawny dotyczący ochrony i rekultywacji powierzchni ziemi. Obecnie projekt z 26 lipca 2013 r. jest na etapie modyfikacji, które mają uwzględnić liczne uwagi zgłoszone pod jego adresem.

Jedną z instytucji, która miałaby zostać znacznie zmodyfikowana po wejściu w życie proponowanej nowelizacji, jest instytucja szkody w powierzchni ziemi i powiązana z nią regulacja odpowiedzialności za szkody historyczne w powierzchni ziemi. Poniżej zasygnalizowano jedynie kilka istotnych zmian dotyczących szkód historycznych w powierzchni ziemi proponowanych w projekcie z 26 lipca 2013 r.

Szkoda w powierzchni ziemi

Zgodnie z definicją ustawową przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, spowodowaną bezpośrednio lub pośrednio przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska.

Obowiązki zapobiegawcze aktualizują się dopiero, gdy zaistnieje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, przez co należy rozumieć wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w przyszłości. Obowiązki naprawcze (tj. obowiązek przeprowadzenia rekultywacji w przypadku szkód w powierzchni ziemi) aktualizują się dopiero, gdy szkoda wystąpi.

Aby ocenić, czy szkoda wystąpiła, trzeba określić stan początkowy, który został zdefiniowany jako stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku oszacowanej na podstawie dostępnych informacji.

Przez szkodę w powierzchni ziemi rozumieć należy zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w szczególności to, które może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. W odniesieniu do powierzchni ziemi jako stan początkowy rozumie się stan zgodny ze standardami jakości gleby i ziemi określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359). Jeżeli zachowane są standardy jakości gleby określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, szkoda w powierzchni ziemi nie występuje – nie ma zanieczyszczenia gleby lub ziemi.

Szkody historyczne w powierzchni ziemi

Obecnie przyjął się podział szkód w powierzchni ziemi na dwa rodzaje: wyrządzone przed 30 kwietnia 2007 r. (szkody historyczne) oraz szkody wyrządzone po tej dacie. Związane jest to z różnymi zasadami odpowiedzialności mającymi zastosowanie do tych szkód.

Odpowiedzialność za zanieczyszczenie historyczne gleby, tj. takie, które zostało wyrządzone przed 30 kwietnia 2007 r., powiązana jest w zasadzie z tytułem do nieruchomości (zasada władający powierzchnią ziemi płaci), co oznacza odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi za zanieczyszczenia znajdujące się na gruncie będącym w jego władaniu. W przypadku pozostałych szkód w powierzchni ziemi, a więc tych wyrządzonych po wejściu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie obowiązującej od 30 kwietnia 2007 r., odpowiedzialność za zanieczyszczenie co do zasady powiązana jest z podmiotem powodującym zanieczyszczenie (zasada zanieczyszczający płaci), a więc odpowiada co do zasady sprawca szkody. Data wystąpienia zanieczyszczenia decydować więc może o tym, jaki podmiot będzie obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi.

Istnienie dwóch reżimów odpowiedzialności wynika z przepisów przejściowych. Obecnie do zanieczyszczenia gleby wyrządzonego przed 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (art. 35 ust. 2 u.z.s.ś.), uwzględniając jedynie zmianę organu właściwego na regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Chodzi tutaj o uchylone przez ustawę o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie przepisy tytułu II „Ochrona zasobów środowiska”, działu IV „Ochrona powierzchni ziemi”, dotyczące rekultywacji (art. 102, 103 ust. 1 i 2, art. 106–108, art. 110–111 p.o.ś.), które mimo uchylenia nadal znajdują zastosowanie. Natomiast ustawę o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie stosuje się do szkód wyrządzonych od dnia jej wejścia w życie, tj. od 30 kwietnia 2007 r.

Dodatkowo szczególna regulacja dotyczy szkód wyrządzonych przed 1 września 1980 r. Jeżeli podmiot zobowiązany do rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi wykaże, że zanieczyszczenie nastąpiło przed 1 września 1980 r., działania związane z rekultywacją może przeprowadzić w ograniczonym zakresie.

Ograniczone stosowanie uchylonych przepisów w zakresie ochrony powierzchni ziemi jest przyczyną wielu problemów praktycznych. Nierzadko zdarzają się też problemy z określeniem zakresu prowadzonej rekultywacji. Z jednej strony, w odniesieniu do najstarszych szkód obowiązek ten mógł zostać istotnie ograniczony. W odniesieniu do zanieczyszczenia spowodowanego w latach 1980-2007 obowiązek rekultywacji zanieczyszczonej gleby jest dość restrykcyjny, choć nie zawsze jest to uzasadnione względami potrzeby ochrony środowiska, a dodatkowo za jego realizację odpowiada w zasadzie każdoczesny właściciel nieruchomości. Wreszcie w odniesieniu do szkód wyrządzonych po 2007 r. dopuszczalne są pewne ograniczenia zakresu rekultywacji.

Projektowane zmiany dotyczące odpowiedzialności za szkody historyczne w powierzchni ziemi

W projekcie zaproponowano wprowadzenie definicji ustawowej historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Byłyby to szkody wyrządzone przed 30 kwietnia 2007 r. oraz szkody, od których wystąpienia upłynęło więcej niż 30 lat. Odpowiada to w zasadzie funkcjonującemu już teraz w praktyce rozumieniu pojęcia szkody historycznej w powierzchni ziemi. Jednocześnie wprowadzenie definicji ustawowej pozwoli uporządkować i usystematyzować regulacje dotyczącą odpowiedzialności za wyrządzenie tych szkód.

Proponowane zmiany mają w pewnym zakresie charakter restrykcyjny. W projekcie z 26 lipca 2013 r. zaproponowano wprowadzenie rejestru historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz obowiązku identyfikacji tego rodzaju zanieczyszczeń przez organy ochrony środowiska, co miałoby być połączone z obowiązkiem przekazania przez władającego powierzchnią ziemi wszelkich informacji o występowaniu historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz jego możliwych źródłach.

Ponadto, podobnie jak obecnie, stwierdzenie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi podlegałoby obowiązkowi zgłoszenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Zgodnie z projektowanymi zmianami regionalny dyrektor ochrony środowiska byłby uprawniony do nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku przeprowadzenia badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz przedłożenia ich wyników. Miałoby to dotyczyć terenów, co do których istnieją przesłanki występowania historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, na których przed 30 kwietnia 2007 r. prowadzono działalność mogącą z dużym prawdopodobieństwem powodować zanieczyszczenia takiego rodzaju.

Z drugiej strony, co wydaje się znacznie istotniejsze, proponowane jest ograniczenie zakresu naprawy szkody w środowisku, tj. ograniczenie zakresu obowiązku prowadzenia rekultywacji w przypadku wystąpienia historycznego zanieczyszczenia gleby. Władający powierzchnią ziemi, na której występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, obowiązany byłby do przeprowadzenia remediacji (a nie – jak dotychczas – rekultywacji rozumianej jako naprawienie szkody i polegającej na doprowadzeniu stanu gleby do standardów jakości określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska).

Brak jest obecnie ustawowej definicji remediacji. Zgodnie z projektem przez remediację należałoby rozumieć poddanie gleby, ziemi i wód gruntowych działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości, kontrolowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się substancji powodującej ryzyko, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska z uwzględnieniem sposobu użytkowania terenu. Remediacja mogłaby również polegać, w uzasadnionych przypadkach, na samooczyszczaniu.

Ponadto proponowane jest wprowadzenie wyraźnej regulacji umożliwiającej władającemu powierzchnią ziemi wskazanie sprawcy szkody. Musiałby on jednak wykazać, że szkodę spowodował dany podmiot, aby to na sprawcy, a nie na władającym powierzchnią ziemi, spoczywał obowiązek remediacji.

Proponowane w projekcie z 26 lipca 2013 r. zmiany dotyczące odpowiedzialności za historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi wydają się krokiem w dobrym kierunku. Dotyczy to w szczególności zastąpienia obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń historycznych (doprowadzenia gleby do ustalonych standardów jakości) obowiązkiem remediacji tych zanieczyszczeń. Z zainteresowaniem oczekujemy kolejnej wersji projektu ustawy oraz skierowania projektu do dalszych prac w Parlamencie.

Bartosz Kuraś, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy