System kaucyjny w pytaniach i odpowiedziach | Co do zasady

Ustanowienie w Polsce systemu kaucyjnego nastąpiło stosunkowo późno. Po wielu latach zapowiedzi ze strony polityków ustawa weszła w życie dopiero 13 października 2023 r. Początek funkcjonowania systemu kaucyjnego wyznaczono na 1 stycznia 2025 r., nie pozostawiając biznesowi wiele czasu na przygotowanie do nowych przepisów. Wciąż pojawiają się pytania, czy system w wyznaczonej dacie zadziała zgodnie z oczekiwaniami ustawodawcy.

Skąd potrzeba systemu kaucyjnego?

Ustanowienie systemu kaucyjnego nie powinno nikogo zaskakiwać, ponieważ było to rozwiązanie niezwykle potrzebne. O jego wprowadzeniu w Polsce mówiło się zresztą od kilku lat. Doświadczenia z innych państw członkowskich Unii Europejskiej dowodzą również jego skuteczności. Kluczowym bodźcem do wprowadzenia w Polsce systemu kaucyjnego było uchwalenie tzw. dyrektywy SUP. Zobowiązuje ona państwa członkowskie do zapewnienia selektywnego zbierania odpadów opakowaniowych powstałych z butelek jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych na napoje o pojemności do 3 litrów wraz z ich zakrętkami i wieczkami z tworzyw sztucznych na poziomie 77% w 2025 roku oraz na poziomie 90% w 2029 roku. Takich wymagań nie dałoby się spełnić w ramach istniejących w Polsce uwarunkowań prawnych. System kaucyjny ma zatem doprowadzić do domknięcia gospodarki w zakresie niektórych odpadów opakowaniowych. Jest to niezwykle istotny krok w kierunku przejścia Polski na gospodarkę o obiegu zamkniętym.

Wypada jeszcze zaznaczyć, że polski ustawodawca, projektując system kaucyjny, wykroczył poza wymogi dyrektywy SUP. Systemem kaucyjnym objęte zostały bowiem nie tylko butelki jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych na napoje o pojemności do 3 litrów, ale również butelki szklane wielokrotnego użytku o pojemności do 1,5 litra oraz metalowe puszki o pojemności do 1 litra. Poszerzenie systemu kaucyjnego w powyższym zakresie należy ocenić co do zasady pozytywnie. Szerzej na temat kształtu systemu kaucyjnego pisaliśmy w artykule „Nadchodzi system kaucyjny”.

Dla kogo kaucja i na jakich zasadach?

Istota funkcjonowania systemu kaucyjnego jest bardzo prosta. Konsument nabywa produkt (napój) w opakowaniu, przy czym w cenę produktu wliczona jest kaucja za opakowanie. Wartość kaucji zwracana jest nabywcy, gdy ten zdecyduje się zwrócić puste opakowanie (w przypadku opakowań wielokrotnego użytku) lub odpad opakowaniowy (zasadniczo w przypadku opakowań jednokrotnego użytku).

Konsument nie będzie musiał okazywać paragonu, aby uzyskać zwrot kaucji. Wszelkiego rodzaju zastrzeżenia przedsiębiorcy uzależniające zwrot kaucji od przedstawienia paragonu nie będą skuteczne. Wynika to wprost z art. 40g ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Niedopuszczalne będzie również zwracanie kaucji w formie vouchera na kolejne zakupy, co dotychczas było praktykowane przez niektórych przedsiębiorców. Zwrot kaucji musi zawsze nastąpić w gotówce.

Na ten moment wciąż nie wiadomo jednak, w jaki sposób kaucja będzie zwracana. W grę wchodzi m.in. zwrot bezpośredni przez tzw. butelkomat oraz zwrot dokonywany przez sprzedawcę. W praktyce zasady zwrotu określi podmiot reprezentujący we wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie systemu kaucyjnego.

Sklepy uczestniczące w systemie zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych oraz zwrotu kaucji nie będą mogły ustanowić limitu przyjmowanych jednorazowo opakowań. Prowadzący sklepy o niewielkiej powierzchni powinni zatem starannie rozważyć, czy są w stanie przyjmować i odpowiednio przechowywać opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym, które będą zwracane przez użytkowników końcowych.

Z punktu widzenia przedsiębiorców istotne jest również to, że kaucję trzeba będzie zwracać również za opakowania wielokrotnego użytku, które już po sprzedaży stały się odpadem opakowaniowym. Innymi słowy sklepy uczestniczące w systemie kaucyjnym w zakresie pobierania i zwrotu kaucji będą musiały przyjąć również stłuczone butelki i zwrócić z tego tytułu kaucję. Oznacza to, że sklepy przyjmujące opakowania i odpady opakowaniowe muszą przygotować odpowiednią infrastrukturę, aby móc przechowywać także stłuczone szkło.

Jeśli nabywca nie zwróci opakowania lub odpadu opakowaniowego, nie uzyska zwrotu kaucji. Zgodnie z art. 40i ust. 4 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi środki finansowe pochodzące z nieodebranej kaucji oraz ze sprzedaży materiałów pochodzących z przetwarzania odpadów opakowaniowych przeznacza się na finansowanie systemu kaucyjnego. Niezwrócona kaucja trafi zatem do podmiotów wprowadzających produkty w opakowaniach na napoje, a nie będzie dodatkowym przychodem sprzedawcy.

Przepisy o systemie kaucyjnym w obecnym kształcie nie obejmują jednak sporej grupy opakowań na napoje. Chodzi przede wszystkim o opakowania szklane jednorazowego użytku. Poza systemem kaucyjnym pozostaną zatem w większości butelki po winie czy wysokoprocentowych alkoholach. Taki stan rzeczy jest kompletnie niezrozumiały, tym bardziej że polski ustawodawca generalnie wykroczył poza obowiązki wynikające z dyrektywy SUP, o czym była mowa we wcześniejszej części tekstu.

Chociaż jednak opakowania szklane jednorazowego użytku nie będą objęte systemem kaucyjnym, wprowadzający takie produkty do obrotu zobowiązani będą do zapewnienia recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadzili produkty do obrotu. Wynika to wprost z art. 17 ust. 1 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Obowiązek ten obwarowany jest przede wszystkim sankcją w postaci opłaty produktowej, którą przedsiębiorca będzie musiał ponieść, jeśli nie osiągnie wymaganych poziomów odzysku i recyklingu. Omawiane obowiązki będą realizowane wyłącznie poza systemem kaucyjnym.

W kontekście kaucji należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Jej zwrot obciąży z mocy ustawy wyłącznie niektóre podmioty. Chodzi tutaj o największe sklepy, które w założeniu ustawodawcy będą w stanie wygospodarować przestrzeń na przechowywanie zwróconych opakowań i odpadów opakowaniowych.

Obowiązek pobrania kaucji może dotyczyć również mniej oczywistych podmiotów. Chodzi tutaj chociażby o hurtownie, które dostarczają napoje w opakowaniach do hoteli. Nie jest bowiem wykluczone, że hotel w określonych sytuacjach będzie mieścił się w pojęciu użytkownika końcowego. W takiej sytuacji hurtownia będzie musiała pobrać od hotelu kaucję. O tym, czy dany podmiot należy zakwalifikować jako użytkownika końcowego, najlepiej rozstrzygnąć w umowie sprzedaży łączącej hurtownię z nabywcą. Przyjęcie tego rodzaju wykładni wydaje się najbardziej zasadne, ponieważ ustawodawca w żaden sposób nie odniósł się do omawianego problemu. Nie sposób również domniemywać, że hotel nigdy nie będzie użytkownikiem końcowym. Podmioty takie jak hurtownie będą musiały zatem dokładać należytej staranności, aby ustalić, jakie jest dalsze przeznaczenie sprzedawanych napojów. Ponieważ jednak taka wykładnia może budzić pewne wątpliwości, należy rekomendować ustawodawcy podjęcie w tym zakresie aktywności legislacyjnej. Tym bardziej że na tle omawianej regulacji łatwo może dojść do nadużyć. Chodzi w szczególności o sytuacje, w których kaucja nie zostanie pobrana ani przez hurtownię, ani przez hotel.

Kto i jak musi liczyć powierzchnię sprzedaży?

Stosownie do art. 44 ust. 1 znowelizowanej ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi przedsiębiorcy prowadzący jednostki handlu detalicznego lub hurtowego, oferujący użytkownikom końcowym produkty będące napojami w opakowaniach na napoje objętych systemem kaucyjnym, obowiązani są uczestniczyć w systemie kaucyjnym przynajmniej w zakresie pobierania kaucji. Jeżeli powierzchnia sprzedaży przekracza 200 m², to oprócz pobierania kaucji przedsiębiorca obowiązany jest do również do zwracania kaucji oraz zbierania pustych opakowań i odpadów opakowaniowych.

W polskim systemie prawnym nie ma definicji legalnej pojęć „jednostka handlu detalicznego” oraz „jednostka handlu hurtowego”. Może to rodzić uzasadnione wątpliwości, chociażby w odniesieniu do restauracji. Ustawa nie precyzuje, czy restauracje mają uczestniczyć w systemie kaucyjnym.

Nie oznacza to jednak, że restauracje są całkowicie wykluczone z systemu kaucyjnego. Wydaje się bowiem, że w sytuacji, gdy określony napój objęty systemem kaucyjnym będzie sprzedawany na wynos, sprzedawca (restaurator) powinien pobrać kaucję. Jeśli napój spożywany będzie na miejscu, kaucja nie musi być pobierana. Przyjęcie tego rodzaju stanowiska wydaje się o tyle uzasadnione, że w przypadku spożycia napoju w restauracji nie dochodzi do wyniesienia opakowania lub odpadu opakowaniowego poza restaurację. W praktyce zatem nie dochodzi do dalszego obiegu zużytej butelki czy puszki. Zasadniczo nie istnieje zatem ryzyko zanieczyszczenia środowiska, a opakowanie zostanie ponownie wykorzystane albo poddane recyklingowi lub unieszkodliwieniu.

Odnosząc się natomiast do powierzchni sprzedaży, wypada zauważyć, że na gruncie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi pojęcie to pozostaje nieokreślone. Pomocniczo posłużyć się można jednak definicją ustanowioną w art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przez powierzchnię sprzedaży rozumieć należy tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Dla restauratorów w praktyce oznacza to, że w zdecydowanej większości nie będą oni zobowiązani do zwracania kaucji i zbierania opakowań oraz odpadów opakowaniowych, ponieważ powierzchnia sprzedaży rzadko kiedy przekroczy 200 m². Prowadzący restaurację, którzy pobiorą kaucję od napojów sprzedawanych na wynos, będą musieli natomiast rozliczyć się z tej kaucji z podmiotem reprezentującym.

Wątpliwości w zakresie nowych obowiązków na gruncie systemu kaucyjnego dotyczą również sklepów internetowych, gdyż nie wiadomo, czy mieszczą się one w pojęciu jednostki handlu detalicznego albo hurtowego, ponieważ pojęcia te nie zostały prawnie zdefiniowane. Gdyby przyjąć, że sklepy internetowe są jednostkami handlu, kolejnym wyzwaniem byłoby ustalenie ich powierzchni sprzedaży. To prowadziłoby do absurdu, dlatego należy uznać, że sklepy internetowe nie mieszczą się w tych kategoriach, a prowadzący sklepy internetowe nie są objęci obowiązkiem pobierania kaucji.

Istotną kwestią jest również konieczność uzyskiwania zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Obowiązek ten nie obejmuje sklepów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 200 m², oferujących użytkownikom końcowym produkty będące napojami w opakowaniach objętych systemem kaucyjnym. Sklepy tego rodzaju zobowiązane są wprawdzie do zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych w zakresie systemu kaucyjnego, ale jest to tzw. nieprofesjonalna działalność w zakresie zbierania odpadów w rozumieniu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Obowiązek odbioru tych opakowań i opadów opakowaniowych od sklepów obciąża z kolei podmiot reprezentujący. Wobec powyższego obowiązek uzyskania stosownych zezwoleń odpadowych obciąży wyłącznie podmioty reprezentujące. Na marginesie należy zauważyć, że zezwoleń nie będą musiały posiadać również sklepy o mniejszej powierzchni sprzedaży, które na zasadzie dobrowolności zdecydują się uczestniczyć w systemie kaucyjnym w zakresie zwrotu kaucji.

Prowadzący sklepy o powierzchni przekraczającej 200 m² nie powinni jednak zapominać, że obciąża ich obowiązek zawarcia pisemnej umowy z każdym podmiotem reprezentującym, który się do nich zgłosi. Obowiązek ten ustanowiono wprost w art. 44 ust. 6 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Mniejsze sklepy powinny z kolei zwrócić uwagę na art. 45 ust. 2 ustawy o odpadach, z którego wynika obowiązek zawarcia pisemnej umowy z podmiotem posiadającym odpowiednie zezwolenia odpadowe, co najmniej w zakresie nieodpłatnego przyjmowania odpadów.

Kto musi liczyć się z opłatą produktową?

Przedsiębiorcy, którzy wbrew obowiązującej regulacji nie zdecydują się przystąpić do systemu kaucyjnego, muszą liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Chodzi w szczególności o opłatę produktową, która obciąży podmioty, które nie osiągną wymaganych poziomów selektywnego zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych. Trudność polega na tym, że osiągnięcie odpowiednich poziomów zbierania tych opakowań i odpadów opakowaniowych nastąpić może wyłącznie poprzez uczestnictwo w systemie kaucyjnym. Począwszy od 1 stycznia 2025 r. jest to bowiem jedyny sposób przewidziany przez ustawę. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może powołać się przed organem na to, że osiągnął poziomy selektywnego zbierania np. poprzez organizację odzysku.

Opłata produktowa będzie w takiej sytuacji obliczana osobno dla każdego rodzaju opakowań. Wysokość opłaty produktowej dla opakowań na napoje objętych systemem kaucyjnym w 2025 roku wynosić będzie zaledwie dziesięć groszy za jeden kilogram, co wynika z załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 9 grudnia 2023 roku w sprawie stawek opłat produktowych dla poszczególnych rodzajów opakowań. Od 2026 roku wysokość opłaty wyniesie złotówkę za kilogram, natomiast od 2027 roku będzie to już pięć złotych za kilogram. Przyjęcie tego rodzaju rozwiązań jasno wskazuje, że ustawodawca liczy się z masowymi problemami przedsiębiorców w zakresie uzyskania odpowiednich poziomów zbierania. Nie sposób bowiem wytłumaczyć w inny sposób tego, że opłata produktowa została ustalona na tak niskim poziomie w pierwszym roku funkcjonowania systemu, podczas gdy w kolejnych latach wzrośnie najpierw dziesięciokrotnie, a później jeszcze pięciokrotnie.

Jedynie na marginesie należy zauważyć, że konieczność uiszczenia opłaty produktowej pojawi się również w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany, uczestniczący w systemie kaucyjnym, nie osiągnie przewidzianych prawem poziomów selektywnego zbierania. W takiej sytuacji podmiot wprowadzający oraz podmiot reprezentujący (prowadzący dla tego przedsiębiorcy system kaucyjny) zobowiązani będą do uiszczenia opłaty produktowej. Wysokość opłaty produktowej wynikać będzie z różnicy pomiędzy wymaganym a uzyskanym przez wprowadzającego poziomem zbierania. Co istotne, w omawianym przypadku obowiązek zapłaty obciąży oba podmioty po połowie.

Dla kogo administracyjne kary pieniężne?

Prawidłowe funkcjonowanie systemu kaucyjnego zagwarantować mają liczne administracyjne kary pieniężne, które przewidziano w art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Przewidziane kary z uwagi na swoją wysokość mają przede wszystkim odstraszający charakter. Jest to tym bardziej istotne, że odpowiedzialność za naruszenia ma co do zasady charakter obiektywny, a zatem niezależny od winy podmiotu naruszającego. Warto jednak podkreślić, że stopień winy może mieć wpływ na wysokość kary nakładanej przez właściwy organ.

Delikt administracyjny popełni ten, kto:

• będąc wprowadzającym produkty w opakowaniach na napoje lub wprowadzającym bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje nie prowadzi ewidencji obejmującej informacje o masie, liczbie i pojemności opakowań, w których wprowadził do obrotu produkty będące napojami w danym roku kalendarzowym, z podziałem na rodzaje opakowań,
• nie zawiera w terminie umowy określającej warunki rozliczania pobranej i zwróconej kaucji oraz rozliczania i wymiany opakowań lub odpadów opakowaniowych,
• nie przekazuje kopii umowy zawartej pomiędzy podmiotami reprezentującymi, w sytuacji funkcjonowania więcej niż jednego systemu kaucyjnego, lub przekazuje ją po terminie,
• nie zawiera umowy z wprowadzającym produkty w opakowaniach na napoje lub wprowadzającym bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje, który się do niego zgłosił,
• nie przechowuje umowy zawartej pomiędzy wprowadzającym a podmiotem reprezentującym, przez 5 lat, licząc od pierwszego dnia roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, w którym ta umowa przestała obowiązywać,
• nie przekazuje podmiotowi reprezentującemu, z którym zawarł umowę, danych niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie systemu kaucyjnego, w tym informacji o wszystkich wprowadzonych przez niego do obrotu w danym roku kalendarzowym opakowaniach objętych tym systemem,
• nie zapewnia odbierania opakowań i odpadów opakowaniowych z jednostek handlu detalicznego i hurtowego oraz innych punktów zbierających opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym,
• nie zapewnia transportu opakowań do wprowadzającego produkty w opakowaniach na napoje lub wprowadzającego bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje oraz odpadów opakowaniowych do zakładu przetwarzania odpadów,
• prowadzi system kaucyjny bez zezwolenia na prowadzenie systemu kaucyjnego,
• nie umieszcza na opakowaniach oznakowania wskazującego na objęcie opakowania systemem kaucyjnym lub określającego wysokość kaucji,
• nie prowadzi ewidencji (w formie papierowej lub elektronicznej) obejmującej informacje o liczbie, pojemności i masie odebranych od podmiotów prowadzących jednostki handlu detalicznego i hurtowego oraz innych punktów zbierających opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym w danym roku kalendarzowym, z podziałem na poszczególne jednostki i inne punkty, lub prowadzi ją niezgodnie ze stanem rzeczywistym,
• nie przechowuje informacji zawartych w ewidencji przez 5 lat, licząc od pierwszego dnia roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, którego te informacje dotyczą,
• nie sporządza rocznego sprawozdania o odpadach opakowaniowych albo sporządza niekompletne sprawozdanie lub sporządza je niezgodnie ze stanem rzeczywistym,
• nie przekazuje rocznego sprawozdania o odpadach opakowaniowych lub przekazuje je po terminie,
• nie przechowuje rocznego sprawozdania o odpadach opakowaniowych przez 5 lat, licząc od pierwszego dnia roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, którego to sprawozdanie dotyczy,
• nie umieszcza w widocznym miejscu informacji o warunkach i trybie zwrotu pustych opakowań i odpadów opakowaniowych oraz możliwości zwrotu pobranej kaucji,
• prowadząc jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży nie większej niż 200 m², w której użytkownikom końcowym są oferowane produkty będące napojami w opakowaniach na napoje objętych systemem kaucyjnym, nie pobiera kaucji,
• prowadząc jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m², w której użytkownikom końcowym są oferowane produkty będące napojami w opakowaniach na napoje objętych systemem kaucyjnym, nie pobiera lub nie zwraca kaucji, lub nie zbiera pustych opakowań lub odpadów opakowaniowych,
• prowadząc jednostkę handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², nie prowadzi na własny koszt selektywnego zbierania odpadów opakowaniowych po produktach w opakowaniach, które znajdują się w ofercie handlowej tej jednostki, według rodzajów opakowań, z których powstały odpady, z wyłączeniem opakowań objętych systemem kaucyjnym,
• będąc przedsiębiorcą prowadzącym jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży nie większej niż 200 m², nie zawiera umowy z co najmniej jednym podmiotem reprezentującym,
• będąc podmiotem reprezentującym, nie zawiera umowy z przedsiębiorcą prowadzącym jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego, który się do niego zgłosił,
• będąc przedsiębiorcą prowadzącym jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m², nie zawiera umowy z każdym podmiotem reprezentującym, który się do niego zgłosił,
• będąc podmiotem reprezentującym, nie zawiera umowy z każdym przedsiębiorcą prowadzącym jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m²,
• nie przechowuje umowy przez 5 lat, licząc od pierwszego dnia roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, w którym ta umowa przestała obowiązywać,
• będąc przedsiębiorcą prowadzącym jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego lub inny punkt zbierający opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym uczestniczący w systemie kaucyjnym w zakresie co najmniej pobierania i zwracania kaucji oraz zbierania pustych opakowań i odpadów opakowaniowych, nie prowadzi ewidencji lub prowadzi tę ewidencję niezgodnie ze stanem rzeczywistym,
• będąc przedsiębiorcą prowadzącym jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego lub inny punkt zbierający opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym uczestniczący w systemie kaucyjnym jedynie w zakresie pobierania kaucji, nie prowadzi ewidencji lub prowadzi tę ewidencję niezgodnie ze stanem rzeczywistym,
• będąc przedsiębiorcą prowadzącym jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego lub inny punkt zbierający opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym, nie przechowuje informacji zawartych w ewidencji przez 5 lat, licząc od pierwszego dnia roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, którego te informacje dotyczą.

Wysokość kar jest zróżnicowana. W przypadku niektórych deliktów kary rozpoczynają się od pięciuset złotych. Będzie tak przykładowo w przypadku zaniechania umieszczenia w widocznym miejscu informacji o warunkach i trybie zwrotu pustych opakowań i odpadów opakowaniowych oraz możliwości zwrotu pobranej kaucji. Za najcięższe przewinienia należy liczyć się z karami nawet w wysokości miliona złotych. Do najpoważniejszych deliktów administracyjnych, związanych z funkcjonowaniem systemu kaucyjnego, ustawodawca zaliczył, między innymi, prowadzenie systemu kaucyjnego bez uzyskania zezwolenia czy niezapewnienie transportu oraz odbioru opakowań i odpadów opakowaniowych z jednostek handlu detalicznego i hurtowego. Chodzi tutaj o takie jednostki handlu detalicznego i hurtowego, które uczestniczą w zbiórce opakowań i odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym, a zatem prowadzą również działalność w zakresie zwrotu kaucji.

Postępowanie w zakresie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na gruncie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi toczyć się będzie w reżimie administracyjnoprawnym. Chodzi w szczególności o dział III Ordynacji podatkowej (zob. art. 58 pkt 5 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi). Kompetencja do wymierzania powyższych kar przysługiwać będzie w większości przypadków właściwemu w sprawie wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Dopiero od ostatecznej decyzji wydanej w administracyjnym toku instancji przysługiwać będzie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Co dla przedsiębiorców oznacza okres przejściowy?

Aby umożliwić przedsiębiorcom sprawne przygotowanie działalności na funkcjonowanie w nowych ramach prawnych, ustawodawca przewidział kilka rozwiązań przejściowych. Odnoszą się one zarówno do funkcjonujących obecnie systemów kaucyjnych, jak i opakowań, które począwszy od 1 stycznia 2025 r. będą objęte kaucją.

Zgodnie z art. 9 pkt 1 ustawy wprowadzającej system kaucyjny opakowania, w których produkty będące napojami zostały wprowadzone do obrotu przez wprowadzających produkty w opakowaniach na napoje lub wprowadzających bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje przed dniem przystąpienia do systemu kaucyjnego, mogą być wykorzystywane do momentu ich zużycia, zwrotu lub wyczerpania zapasów. Opakowania te nie podlegają kaucji (zob. art. 9 pkt 2 ustawy wprowadzającej system kaucyjny). Powyższa regulacja jest racjonalna i umożliwi efektywne wykorzystanie opakowań, które znajdą się w obrocie przed uruchomieniem systemu kaucyjnego. W praktyce oznacza to również, że w początkowych miesiącach 2025 roku w obrocie znajdą się zarówno opakowania objęte kaucją, jak i takie, od których kaucja nie będzie pobierana.

Jeżeli chodzi natomiast o funkcjonujące obecnie systemy kaucyjne, które przedsiębiorcy tworzyli na zasadzie dobrowolności, mogą one działać wyłącznie do końca 2024 roku. Jednakże opakowania, w których napoje zostały wprowadzone do obrotu przez wprowadzających napoje w opakowaniach przed datą uruchomienia systemu kaucyjnego, można będzie zbierać na dotychczasowych zasadach aż do końca 2025 roku. W praktyce oznacza to, że w pierwszym roku funkcjonowania systemu kaucyjnego, w odniesieniu do niektórych opakowań (wprowadzonych przed 1 stycznia 2025 r.), wciąż będzie można zwracać kaucję np. w formie bonu na kolejne zakupy. Omawiane rozwiązanie należy ocenić pozytywnie, ponieważ umożliwia prowadzenie zbiórki opakowań nieobjętych systemem kaucyjnym, także po jego uruchomieniu. Wprowadzane obecnie opakowania będzie można zatem bez problemu zwrócić również w 2025 roku. Takie rozwiązanie z pewnością podniesie poziom zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych, a zatem pozytywnie wpłynie na środowisko.

Co z podatkiem VAT?

Kaucja w polskim systemie VAT jest uregulowana od dawna. Jej pobranie następuje zasadniczo między podatnikami. Przykładem może być powszechnie znana kaucja od butelek po piwie. Wypada jednak podkreślić, że przepisy te budzą istotne wątpliwości. Pewnych wskazówek w tym zakresie dostarczają interpretacje indywidualne udzielane przez Krajową Informację Podatkową.

W związku z wprowadzeniem systemu kaucyjnego ustawodawca zmienił przepisy o VAT, czyli – przynajmniej w założeniu – doprecyzował je w odniesieniu do opakowań szklanych wielokrotnego użytku. Dla tych opakowań wprowadzający na rynek będzie zobligowany do rozliczenia VAT w odniesieniu do niezwróconych opakowań. Takie rozliczenie ma następować raz w roku. W praktyce oznacza to dualizm rozliczeń VAT i liczne problemy interpretacyjne. Przedsiębiorcy muszą się zatem liczyć z wieloma przyszłymi kontrolami administracji skarbowej, które mogą skończyć się wymierzeniem surowych sankcji.

Środowisko branżowe mocno ostrzegało przed nieszczelnością i brakiem transparentności proponowanego systemu kaucyjnego, który może prowadzić do nadużyć i oszustw, nieuzasadnionych kontroli i sankcji pozbawionych właściwej podstawy prawnej. Zwracano uwagę ustawodawcy na założenie obecnych przepisów, z których wynika, że kaucja będzie doliczana przy sprzedaży produktu. Według przedsiębiorców, aby uniknąć niejasności i problemów z rozliczeniem, kaucja powinna podążać za produktem w całym łańcuchu sprzedaży. Takie rozwiązanie powinno zapobiec potencjalnym naruszeniom i umożliwić szybkie rozliczenie się z pobranej i wydanej kaucji pomiędzy sklepami a operatorami.

Co prawda Ministerstwo Klimatu i Środowiska stanowczo sprzeciwia się pomysłom opóźnienia wejścia w życie systemu kaucyjnego, ale pozytywnie odpowiedziało na niektóre sygnały płynące z branży opakowaniowej. Zgodnie z publicznymi zapowiedziami ma bowiem nastąpić weryfikacja regulacji dotyczących systemu kaucyjnego w zakresie podatku VAT. Planuje się uwolnić producentów i konsumentów od obowiązków związanych z tym podatkiem. Resort środowiska wskazuje, że przepisy zostaną ukształtowane tak, aby kaucja nie podlegała opodatkowaniu VAT, zgodnie z doświadczeniami innych państw Unii Europejskiej. Warto w tym miejscu przypomnieć, że taka zmiana byłaby zbieżna z poprawką zgłoszoną przez Senat w procesie legislacyjnym ustawy wprowadzającej system kaucyjny. Niestety została ona odrzucona przez Sejm poprzedniej kadencji.

Co więcej, mówi się o tym, że kaucja ma podążać za opakowaniem. Oznacza to, że gdy producent sprzedaje napój w butelce, to będzie obowiązany również do pobrania kaucji. Następnie hurtownik, który sprzedaje ten napój do sklepu, również będzie zobowiązany do pobrania kaucji. Przedsiębiorca sprzedający napój konsumentowi w tym wariancie przepisów również pobierze kaucję. Wypada jednak podkreślić, że opisany schemat funkcjonowania systemu kaucyjnego odnosi się jedynie do założeń de lege ferenda. W najbliższym czasie należy spodziewać się bowiem projektu ustawy nowelizującej, która rozstrzygnie o zmianach w tym zakresie. Bez wątpienia jednak aspekt opodatkowania systemu kaucyjnego powinien zostać doprecyzowany i ujednolicony, tak by rzeczywiście zapewnić spełnienie wymogów związanych z ochroną środowiska. Należy przy tym pamiętać, że zmiany nie mogą stanowić nadmiernego obciążenia dla przedsiębiorców i konsumentów.

Co z tym systemem kaucyjnym?

Uchwalona w poprzedniej kadencji parlamentu ustawa wprowadzająca w Polsce system kaucyjny budzi coraz więcej wątpliwości. Dotyczą one w zasadzie każdego elementu funkcjonowania tego systemu. Można się niestety spodziewać, że im bliżej startu systemu, tym więcej problemów będą dostrzegać przedsiębiorcy. Zgodnie z zapowiedziami obecnego Ministerstwa Klimatu i Środowiska termin ten nie zostanie jednak przesunięty. Oznacza to, że przedsiębiorcy powinni dołożyć należytych starań, tak aby móc uczestniczyć w systemie już od 1 stycznia 2025 r. W przeciwnym wypadku będą musieli liczyć się z negatywnymi konsekwencjami, takimi jak opłata produktowa czy administracyjne kary pieniężne. Szczęśliwie dla przedsiębiorców opłata produktowa w pierwszym roku funkcjonowania systemu ustalona została na bardzo niskim poziomie.

Otwarte pozostaje jednak pytanie o to, czy znamy ostateczny kształt systemu kaucyjnego. Z Ministerstwa Klimatu i Środowiska płyną bowiem sygnały, że może dojść do zmian w ustawie. Prowadzone są w tej sprawie konsultacje społeczne, których efekty zapewne niebawem poznamy. W mediach mówi się przede wszystkim o wyjaśnieniach w zakresie opodatkowania VAT. W grę wchodzi również przesunięcie terminu wejścia w życie systemu kaucyjnego w odniesieniu do opakowań po napojach mlecznych. Celem tej zmiany jest zapewnienie przedsiębiorcom czasu na przygotowanie się do bezpiecznego przechowywania takich opakowań, zgodnie z wymaganiami sanitarnymi. Z ministerstwa płyną również sygnały o możliwości doprecyzowania przepisów w zakresie poboru kaucji oraz rozszerzeniu obowiązku zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych przez mniejsze sklepy. Naczelnym celem tych zmian ma być uszczelnienie systemu i ograniczenie pola do ewentualnych nadużyć ze strony jego uczestników. Z punktu widzenia konsumenta szczególnie istotny będzie fakt, że system kaucyjny w kolejnych latach może objąć również inne kategorie opakowań. Mówi się w tym kontekście o słoikach. Należy liczyć się również z podniesieniem wysokości kaucji w odniesieniu do opakowań szklanych wielokrotnego użytku. Ewentualna nowelizacja nie powinna jednak zmienić istoty – system kaucyjny wejdzie w życie z początkiem 2025 roku, w kształcie określonym zasadniczo w omawianej ustawie.

Karol Maćkowiak, Małgorzata Piekarska, adwokat, Adrianna Ogonowska, radca prawny, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy