Stwierdzić nieważność może ta sama osoba, która wydała wadliwą decyzję
Terminem „zaskarżona decyzja” nie można operować w przypadku spraw rozpatrywanych w odmiennych trybach. Pojęcie to odnosi się tylko do tej samej przedmiotowo sprawy. Uczestnictwo pracowników administracji publicznej w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w jednym trybie nie przekreśla możliwości podjęcia przez nich rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2014 r., II FSK 622/13
Wyłączenie pracownika i organu administracji publicznej jest instytucją procesową stanowiącą jeden z istotnych instrumentów ochrony procesowej strony. Służy zapewnieniu pełnej bezstronności urzędników w rozstrzygnięciu sprawy, pozwala wyeliminować jakiekolwiek wątpliwości w tym względzie wśród uczestników postępowania, gwarantuje realizację ogólnych zasad postępowania administracyjnego (tudzież podatkowego, będącego w zasadzie szczególnym typem postępowania administracyjnego). Przepisy regulujące wyłączenie pracownika i organu administracji publicznej pełnią istotną rolę w realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., art. 122 Ordynacji podatkowej), a ich przestrzeganie chroni zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a., art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej).
Czy wyłączenie pracownika dotyczy postępowań podatkowych
Instytucja wyłączenia pracownika w postępowaniu podatkowym została uregulowana w art. 130 Ordynacji podatkowej. Paragraf pierwszy powyższego artykułu wskazuje przesłanki obowiązkowego wyłączenia danego pracownika od udziału w postępowaniu.
Regulacją tą objęci są m.in. pracownicy urzędu skarbowego, urzędu gminy (miasta), izby skarbowej, funkcjonariusze celni czy członkowie samorządowego kolegium odwoławczego. Przepis ten zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których podlegają oni wyłączeniu od udziału w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych sprawach normowanych przepisami prawa podatkowego.
Wśród nich, w punkcie 6, znajduje się sytuacja, w której pracownicy organu administracji brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Postępowanie zwykłe, postępowanie nadzwyczajne
Rozpatrywana przez NSA sprawa dotyczyła uczestnictwa tych samych członków samorządowego kolegium odwoławczego w podjęciu dwóch rozstrzygnięć – jednego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym (postępowanie wymiarowe) oraz drugiego w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenie nieważności). Odnosiły się one do jednego zobowiązania podatkowego (podatku od nieruchomości za określony rok).
Rozpatrując wniosek spółki o stwierdzenie nieważności decyzji wójta określającej wysokość podatku od nieruchomości, SKO wydało rozstrzygnięcie odmowne (właściwość SKO do rozpatrzenia takiego wniosku wynika z art. 248 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej). Również odwołanie skarżącej zostało przez ten organ (art. 221 Ordynacji podatkowej) rozpatrzone negatywnie.
Spółka wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uznał ją za zasadną, w uzasadnieniu swego wyroku wskazując, że o wydaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzekli członkowie SKO, którzy wcześniej brali udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym (wymiarowym).
W związku z tym w ocenie WSA w Poznaniu decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, bowiem zaczerpnięte z tego artykułu określenie „brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji” dotyczy orzekania nie tylko o zwyczajnych środkach zaskarżenia (jak odwołania), ale również tych nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji.
Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, SKO złożyło skargę kasacyjną.
Wydanie decyzji w trybie zwykłym nie wyłącza z postępowania nadzwyczajnego
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, NSA podkreślił, że pojęcie „zaskarżonej decyzji” dotyczy wyłącznie jej kwestionowania w ramach administracyjnego toku instancji. Nie odnosi się ono natomiast do ochrony uruchamianej w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w rozdziale 18 Ordynacji podatkowej. W przypadku trybów nadzwyczajnych nie chodzi wszak o zaskarżenie decyzji jako takiej, lecz o złożenie wniosku, którego celem jest rozpoznanie odmiennej od rozstrzygniętej uprzednio sprawy (ustalenie, czy samo postępowanie lub wydana w jego wyniku decyzja dotknięte są jedną z kwalifikowanych wad prawnych). Nie jest to więc rozpoznanie sprawy co do meritum w jej pełnym zakresie przedmiotowym. Przedmiot tej sprawy jest nowy w stosunku do sprawy, która została załatwiona decyzją ostateczną.
Warto zauważyć również, że ani w k.p.a., ani w Ordynacji podatkowej nie ma unormowania analogicznego do art. 18 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczącego wyłączenia sędziego, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania. Co więcej, w ocenie NSA bezcelowe jest dopatrywanie się w tym zakresie podobieństwa regulacji wyłączeń zawartej w p.p.s.a. oraz w ustawach regulujących postępowanie administracyjne.
Sąd zaznaczył także, iż jedynie w wypadku tej samej co do przedmiotu sprawy można mówić o zaskarżeniu decyzji w rozumieniu art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Zasada ta nie dotyczy spraw rozpatrywanych w dwóch różnych trybach – zwykłym i nadzwyczajnym.
Oliwia Lewandowska, Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
