Prawo do wznowienia postępowania sądowego na skutek wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Trybunał Sprawiedliwości UE, w odpowiedzi na pytania prejudycjalne sądów krajowych, dokonuje wykładni przepisów prawa unijnego albo orzeka o ważności tych przepisów. Wyrok w sprawie prejudycjalnej wiąże nie tylko sąd krajowy w danej sprawie. Interpretacja Trybunału (lub wyrok dotyczący ważności przepisów) odnosi skutek we wszystkich państwach członkowskich zgodnie z zasadą jednolitości i skuteczności stosowania prawa unijnego. TSUE, dokonując wykładni prawa unijnego lub oceniając ważność przepisu, dokonuje ich ze skutkiem wstecznym, a więc interpretuje albo orzeka o ważności przepisu od chwili jego wejścia w życie. Jednym z zagadnień, jakie może powstać na skutek wydania wyroku prejudycjalnego przez Trybunał, jest jego skutek wobec prawomocnych orzeczeń sądów krajowych, które wydane zostały w oparciu o przepisy unijne poddane następnie ocenie TSUE.
W wydanym w lipcu br. wyroku w sprawie C-620/17 Hochtief Solutions TSUE podsumował swoje dotychczasowe orzecznictwo dotyczące prawa do wzruszenia prawomocnego wyroku sądu krajowego, jeżeli wymaga tego ochrona uprawnień wywodzonych z prawa UE.
Przede wszystkim Trybunał podkreślił znaczenie, jakie ma zasada powagi rzeczy osądzonej w unijnym porządku prawnym oraz w porządkach prawnych jej państw członkowskich dla zapewnienia stabilności prawa i stosunków prawnych oraz prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości. W konsekwencji, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, prawo Unii nie zobowiązuje sądu krajowego do odstąpienia od stosowania krajowych norm proceduralnych nadających powagę rzeczy osądzonej danemu orzeczeniu, nawet gdyby umożliwiło to wyeliminowanie sytuacji, która jest niezgodna z prawem unijnym.
Trybunał zaznaczył jednak, że jeśli krajowe normy proceduralne przewidują możliwość dokonania przez sąd krajowy zmiany orzeczenia mającego powagę rzeczy osądzonej w celu doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem krajowym (np. na skutek wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny), to zasada równoważności i skuteczności prawa UE nakazuje wprowadzenie analogicznych rozwiązań umożliwiających zmianę prawomocnego wyroku w celu doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem unijnym (na skutek wydania wyroku przez TSUE).
Podsumowując, Trybunał stwierdził, że chociaż prawo UE nie zobowiązuje do wzruszania prawomocnych wyroków, które okazują się niezgodne z prawem unijnym na skutek wydania np. orzeczenia prejudycjalnego przez TSUE, to jeżeli prawo krajowe przewiduje możliwość wzruszenia prawomocnego wyroku, który okazuje się niezgodny z prawem krajowym, analogiczne rozwiązania muszą być przewidziane dla prawa unijnego. Taki obowiązek wynika z zasady równoważności i skuteczności prawa UE, które sprowadzają się do tego, że krajowe porządki prawne nie mogą „dyskryminować” roszczeń wynikających z prawa (w tym orzecznictwa) unijnego, kształtując procedurę ich dochodzenia w mniej korzystny sposób niż procedurę dochodzenia roszczeń krajowych.
Sytuacja w Polsce
W odniesieniu do sądowego postępowania administracyjnego art. 272 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi („p.p.s.a.”) przewiduje możliwość wznowienia postępowania, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Przepis ten przewiduje, że skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego.
Interpretacja tego przepisu doprowadziła jednak do rozbieżnych orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących tego, kto i kiedy może wznowić postępowanie sądowe na skutek wydania wyroku przez TSUE. Z tego powodu, w celu ujednolicenia orzecznictwa, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w październiku 2017 r. uchwałę o sygnaturze I FPS 1/17.
NSA rozstrzygał problem, czy można wznowić postępowanie sądowoadministracyjne także wtedy, kiedy orzeczenie TSUE w sprawie prejudycjalnej nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania (gdyż podmiot ten nie był stroną postępowania krajowego, w którym zadano pytanie prejudycjalne).
NSA rozważył przedstawiony mu problem prawny pod kątem zgodności z prawem unijnym w dwóch aspektach: w aspekcie ciążącego na organach państwa i sądach krajowych obowiązku zapewnienia skuteczności i jednolitego stosowania prawa UE oraz w aspekcie obowiązku zapewnienia odpowiedniego środka prawnego, umożliwiającego jednostkom dochodzenie roszczeń wynikających z naruszenia prawa unijnego.
W tym kontekście NSA przypomniał, że zapewnienie skuteczności prawu unijnemu oznacza między innymi konieczność niestosowania takich krajowych przepisów proceduralnych, które naruszają zasady jednolitości, skuteczności oraz pierwszeństwa prawa UE. Chociaż wymóg ten, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, nie prowadzi do konieczności wzruszania ostatecznych wyroków sądów krajowych, to jeżeli przepisy krajowe przewidują wyjątki od zasady powagi rzeczy osądzonej, wyjątki takie stosować należy również do roszczeń wynikających z prawa UE. Obowiązek ten wynika bowiem z zasady równoważności prawa UE.
W polskim porządku prawnym znajdują się uregulowania, które umożliwiają wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Zgodnie z art. 272 § 1 p.p.s.a. wznowienia postępowania można żądać, gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie sądu, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. NSA w swej uchwale podkreślił, że zakres stosowania tego przepisu jest bardzo szeroki.
Następnie w uchwale sąd stwierdza, że nie ma zasadniczej różnicy między mocą wiążącą orzeczeń TK i TSUE. Biorąc pod uwagę szeroki zakres dopuszczalności wznawiania postępowania w związku z orzecznictwem TK (postępowanie sądowoadministracyjne może wznowić każdy podmiot, do którego odnosi się akt prawny uznany za niekonstytucyjny), nie można również ograniczać kręgu podmiotów uprawnionych do wznowienia postępowania w związku z wyrokiem TSUE.
NSA zwrócił również uwagę, że dosłowna wykładnia art. 273 § 3 p.p.s.a. ogranicza możliwość wznowienia postępowania wyłącznie do stron postępowania w polskiej sprawie, w związku z którą sąd polski zadał pytanie TSUE. Dodatkowo wykładnia taka wyklucza wznowienie postępowania w Polsce, jeśli wyrok TSUE został wydany na podstawie pytania prejudycjalnego zadanego przez sąd z innego państwa członkowskiego. Tymczasem niezgodność przepisów polskiego prawa z prawem UE może wynikać pośrednio z wyroku prejudycjalnego wydanego na podstawie pytania zadanego przez sąd inny niż polski.
Dlatego NSA stwierdził, że m.in zasada ochrony praw jednostki wywodzonych z prawa UE, zasada skuteczności prawa UE, istnienie procedury wznawiania postępowania w związku z orzeczeniem TK i zasada równego traktowania wymagają, żeby orzeczenie TSUE mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania, nawet jeśli nie zostało ono doręczone stronie wznoszącej skargę o wznowienie postępowania.
Podsumowując, w obecnym stanie prawnym wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym na podstawie wyroku TSUE jest możliwe. Zasady tego wznowienia, w świetle wykładni literalnej art. 272 p.p.s.a., wprawdzie nie spełniają wymogów stawianych przez prawo UE, ale w świetle prounijnej wykładni tego przepisu dokonanej przez skład siódemkowy NSA polskie rozwiązanie jest zgodne z prawem UE.
Zasady wznowienia postępowania cywilnego są natomiast wskazane w przepisach art. 401-403 Kodeksu postępowania cywilnego („k.p.c.”). Nie przewidują one możliwości wznowienia postępowania w przypadku wyroku TSUE.
Jednakże art. 401¹ k.p.c. przewiduje, że można żądać wznowienia postępowania w wypadku, gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie, z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą. Biorąc pod uwagę zasadę równoważności i skuteczności prawa UE, a także rozumowanie przedstawione w omawianej powyżej uchwale NSA, rozwiązania dotyczące wznowienia postępowania zawarte w przepisach postępowania cywilnego nie spełniają wymogów prawa unijnego. Mówiąc językiem orzecznictwa TSUE, przepisy procedury cywilnej dotyczące środków zaskarżenia, mające zapewnić ochronę uprawnień wywodzonych przez podmioty z prawa UE, są mniej korzystne niż przepisy przewidziane dla ochrony uprawnień wywodzonych z prawa krajowego. Dopuszczalność wznowienia postępowania na skutek orzeczenia TK, w świetle unijnej zasady równoważności, powinna prowadzić do dopuszczalności wznowienia postępowania cywilnego na skutek wyroku TSUE.
Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady dotyczące wznawiania krajowych postępowań sądowych na podstawie wyroku TSUE, nie ma uzasadnienia dla różnic pomiędzy polskim postępowaniem sądowoadministracyjnym a polskim postępowaniem cywilnym. Konieczna jest więc interwencja ustawodawcy i wprowadzenie zmiany w postępowaniu cywilnym w tym zakresie.
Prędzej czy później zapadnie wyrok TSUE, który będzie na tyle istotny dla podmiotów polskich, że kwestia prawa do wznowienia postępowania cywilnego na podstawie tego wyroku stanie się naglącym problemem.
Agnieszka Kraińska, radca prawny, praktyka prawa europejskiego kancelarii Wardyński i Wspólnicy
