Mniejsze kary za wycinkę drzew i krzewów bez zezwolenia | Co do zasady

Nakładanie kar za usuwanie zieleni bez zezwolenia od dawna budzi spore kontrowersje. Przepisy o karach były wielokrotnie przedmiotem wykładni przez sądy administracyjne, a niektóre z nich Trybunał Konstytucyjny uznał w ubiegłym roku za niezgodne z Konstytucją RP.

Dotychczasowa regulacja

Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem ustawy o ochronie przyrody wójt (burmistrz, prezydent miasta) miał obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Kara ta nakładana była z reguły na posiadacza nieruchomości, gdyż to on był obowiązany do uzyskania wymaganego zezwolenia. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej została ściśle określona przez ustawę – jako trzykrotność opłaty, która byłaby należna za usunięcie danego drzewa lub krzewu w przypadku uzyskania zezwolenia.

Odpowiedzialność na gruncie ustawy o ochronie przyrody ukształtowana została jako czysto obiektywna odpowiedzialność za popełnienie deliktu administracyjnego. Organ administracji był zatem każdorazowo zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej, jeżeli tylko stwierdził usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Od tego obowiązku ustawodawca nie przewidział wyjątków – wysokość sankcji nie była uzależniona od tego, czy usunięto drzewa zdrowe, czy też były one już obumarłe, zagrażające bezpieczeństwu ludzi czy też powalone przez siły natury. Przepisy dopuszczały jedynie odroczenie terminu płatności kary na okres trzech lat, jeżeli możliwe było zachowanie żywotności drzew. Po tym okresie kara mogła być umorzona. Ponadto, na wniosek ukaranego, płatność kary można było rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego

Powyższe przepisy stały się przedmiotem pięciu skarg konstytucyjnych, które Trybunał połączył do wspólnego rozpoznania pod sygn. SK 6/12 i rozstrzygnął wyrokiem z 1 lipca 2014 r. Skarżącym wymierzono administracyjne kary pieniężne za usunięcie drzew, które zostały zniszczone w wyniku działania sił przyrody i stanowiły zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody w każdym z tych przypadków należało wystąpić o wydanie zezwolenia na usunięcie takich drzew. Wobec usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia organ zobowiązany był do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Skarżący, wnosząc o uznanie tych regulacji za niezgodne z ustawą zasadniczą, wskazywali m.in., że przepisy te w dotychczasowym brzmieniu stanowią nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności.

Trybunał Konstytucyjny podzielił to stanowisko i orzekł, że niektóre przepisy ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z Konstytucją. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał podkreślił, że niekonstytucyjność tych przepisów wynika nie tylko z ukształtowania tej odpowiedzialności jako czysto obiektywnej, niezależnej od sytuacji, w jakiej dokonano usunięcia drzewa, ale także z uwagi na skalę represyjności w określeniu wysokości tej kary.

Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej tych przepisów o 18 miesięcy, by ustawodawca mógł wprowadzić nową regulację w tym zakresie. Zastosowanie takiej klauzuli odraczającej budziło i nadal budzi wiele kontrowersji i problemów praktycznych przy stosowaniu opisywanych przepisów. Część związanych z tym wątpliwości została usunięta dzięki uchwaleniu omawianej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody.

Zmiany wprowadzone z dniem 28 sierpnia 2015 r.

Ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, oprócz modyfikacji zasad uzyskiwania zezwoleń i ponoszenia opłat za usuwanie drzew i krzewów (pisaliśmy o tym w tekście Zmiany przepisów o wycince drzew i krzewów), zmieniono również przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych.

Nowelizacja sprecyzowała zasady ustalania adresata kary. Kara nakładana jest na posiadacza nieruchomości albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Rozwiązanie to umożliwia wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej osobie, która usunęła z nieruchomości drzewa lub krzewy bez zgody jej posiadacza. Dotychczas osoba taka mogła z reguły zostać pociągnięta jedynie do odpowiedzialności karnej, która przewidywała daleko mniej dotkliwe sankcje niż wysokie administracyjne kary pieniężne. Uniknięcie odpowiedzialności karnej było również łatwiejsze ze względu na rozbudowane gwarancje procesowe, konieczność udowodnienia winy sprawcy wycinki drzew itp. Obecnie, aby wymierzyć takiej osobie karę administracyjną, wystarczy wykazać fakt usunięcia drzewa lub krzewu z danej nieruchomości oraz brak zgody posiadacza nieruchomości na dokonanie takiego czynu.

Rozszerzenie kręgu osób, które mogą zostać ukarane, powinno się więc przyczynić do zwiększenia skuteczności mechanizmów sankcyjnych mających na celu ochronę przyrody.

Dostosowanie wysokości kar do szczególnych okoliczności

Jednocześnie omawiana ustawa obniżyła wysokość grożących administracyjnych kar pieniężnych. Nowe przepisy przewidują jej wymierzanie w kwocie stanowiącej dwukrotność opłaty należnej za usunięcie drzew lub krzewów. Wydłużono również do pięciu lat możliwość odroczenia terminu płatności kar, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności. W takim przypadku kara jest umarzana po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, jeśli po tym okresie stwierdzono zachowanie żywotności drzewa lub krzewu, względnie brak jego żywotności z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego.

Ustawa wprowadziła też wyjątki od zasady, zgodnie z którą za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia organ wymierza karę w wysokości dwukrotności opłaty. Jeśli taki czyn dotyczył drzewa obumarłego, wywróconego czy też złamanego w wyniku działania czynników naturalnych, wypadków, katastrof w ruchu lądowym, wodnym, powietrznym czy też katastrofy budowlanej lub nierokującego szans na przeżycie, wysokość kary zostanie obniżona o 50%. Jeśli zaś usunięcie zostanie uzasadnione stanem wyższej konieczności, organ odstąpi od wymierzenia kary. Wcześniej obowiązujące przepisy takich możliwości nie przewidywały.

Nadal jednak przepisy nie zapewniają organom administracji swobody w określaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej. W razie stwierdzenia którejkolwiek z okoliczności uzasadniających wymierzenie kary organ jest zobowiązany ją nałożyć zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Jedynym przypadkiem, w którym ustawodawca wyposażył urzędników w pewien zakres swobody, jest sytuacja, w której osoba fizyczna usunęła bez zezwolenia drzewo lub krzew na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, przy czym osoba taka nie jest w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku dla konieczności utrzymania siebie lub rodziny, a dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza połowy wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku. W takim przypadku organ może podjąć decyzję o umorzeniu 50% kary nałożonej na daną osobę fizyczną.

Należność z tytułu administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności. Ta zasada nie uległa zmianie. Nowością jest jednak określenie, że nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat. Wcześniej możliwość nakładania kar nie była ograniczona czasowo.

Próba oceny nowych przepisów

Niewątpliwie nowelizacja przepisów o nakładaniu administracyjnych kar pieniężnych miała usunąć z systemu regulacje niezgodne z Konstytucją RP. Dokonanie oceny, czy cel ten został prawidłowo zrealizowany, nie jest jednak zadaniem prostym.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że kwoty nakładanych dotychczas kar były „bardzo wysokie”, same kary określając mianem „majątkowo dolegliwych”, mogących stanowić „w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu”. W wyroku nie można jednak znaleźć żadnej wskazówki, jak określać wysokość kar, by nie stanowiły one nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności. Wydaje się, że omawiana nowelizacja spełnia wymogi proporcjonalności, eliminuje niezgodność wskazaną przez Trybunał oraz realizuje funkcję prewencyjną – odstrasza od usuwania drzew i krzewów bez stosownego zezwolenia.

Dużo więcej wątpliwości budzi kwestia sztywnej wysokości administracyjnych kar pieniężnych. W tym miejscu raz jeszcze przywołać należy sformułowanie sentencji wyroku: „Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP [wyróżnienia M.R., D.W.]”. Ustawodawca nie wprowadził regulacji, która pozwalałaby organowi administracji miarkować wysokość wymierzanych sankcji w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. W sytuacjach, które – co należy podkreślić – zostały wskazane przez Trybunał jedynie jako przykładowe (stan wyższej konieczności, usuwanie drzew obumarłych czy zniszczonych przez siły przyrody), organ ma obowiązek nałożyć karę w wysokości określonej ustawą lub też od jej nałożenia odstąpić.

Przepisy przejściowe

Ustawa nowelizująca zawiera skomplikowaną regulację zagadnień związanych ze stosowaniem przepisów ustawy o ochronie przyrody do postępowań w sprawie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, które zostały wszczęte i nie zakończyły się wydaniem ostatecznej decyzji podczas obowiązywania dotychczasowego brzmienia ustawy, tj. przed 28 sierpnia 2015 roku. Ogólną zasadą międzyczasową wybraną przez ustawodawcę jest zasada dalszego działania prawa starego. Istotny i kluczowy dla kwestii intertemporalnych jest zaś dalszy ciąg tego przepisu: „chyba że kara pieniężna wymierzana na podstawie (…) [znowelizowanych przepisów] byłaby względniejsza”.

Ustawodawca posłużył się sformułowaniem charakterystycznym dla prawa karnego, mimo że ustawa o ochronie przyrody reguluje odpowiedzialność o charakterze administracyjnym. W rezultacie wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przed wymierzeniem sankcji administracyjnej będą musieli przeprowadzić porównanie grożących konsekwencji zarówno na gruncie dotychczasowych, jak i nowych przepisów. Można przyjąć, że nie wystarczy proste porównanie wysokości kar pieniężnych wyliczanych zgodnie ze starymi i nowymi przepisami. Konieczne jest bowiem uwzględnienie m.in. zmian w katalogu sytuacji, w których na usunięcie drzewa lub krzewu nie było konieczne uzyskanie zezwolenia lub w których ustawa przewiduje obniżenie kary lub odstąpienie od jej wymierzenia. Obowiązek zastosowania ustawy względniejszej oznacza także, że organ administracji będzie zobowiązany wykazać się szczególną starannością przy sporządzaniu uzasadnienia decyzji. Będzie on musiał bowiem wyczerpująco wyjaśnić przesłanki, którymi kierował się przy wyborze danej ustawy, stosownie do wymagań ogólnych zasad postępowania administracyjnego – zasady informowania stron oraz zasady przekonywania. Należałoby zatem uznać, że jeżeli organ zastosuje wcześniej obowiązujące zasady wymierzania kar, będzie musiał wykazać, dlaczego uznał, że znowelizowane przepisy nie są względniejsze. Podobnie w przeciwnym wypadku: konieczne będzie uzasadnienie, dlaczego względniejsze są właśnie nowe przepisy.

Należy mieć na uwadze, że do czasu wydania przez Ministra Środowiska nowego rozporządzenia w sprawie opłat za usunięcie drzew opłaty, a w rezultacie także i administracyjne kary pieniężne za usunięcie drzew bez stosownego zezwolenia, wymierzane będą zgodnie z regulacjami dotychczas obowiązującego rozporządzenia. Oznacza to m.in. niewielki wpływ lokalizacji usuwanego drzewa na wysokość opłaty czy kary.

Wreszcie można uznać, że nowe przepisy nie zmierzają do uproszczenia regulacji prawnej w zakresie wymierzania kar. Postępowania w tym zakresie wciąż będą skomplikowane (można mieć obawy, że będzie to widoczne szczególnie w okresie przejściowym), nadal będą budzić wątpliwości prawne, a wykładnia przepisów przez organy administracji będzie wielokrotnie poddawana weryfikacji przez sądy administracyjne.

Martyna Robakowska, Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy