Kolejna próba ograniczenia uprawnień dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich
Pod koniec listopada 2018 r. do Sejmu wpłynął projekt nowelizacji przepisów dotyczących komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz przepisów zawierających nowe przesłanki odmownego rozpatrzenia tzw. wniosków dekretowych. Przyjęcie tych regulacji stanowiłoby kolejny etap wygaszania roszczeń dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich. Jednocześnie ustawodawca nie podejmuje żadnych realnych prac nad rzeczywistymi przepisami reprywatyzacyjnymi, do czego wielokrotnie zobowiązywał go Trybunał Konstytucyjny.
Na przełomie listopada i grudnia 2018 r. politycy, a za nimi dziennikarze, ponownie ogłosili rozpoczęcie prac legislacyjnych nad nową ustawą reprywatyzacyjną dotyczącą nieruchomości warszawskich. Jednak wniesiony w dniu 30 listopada 2018 r. projekt ustawy (druk sejmowy nr 3070) po raz kolejny nie ma nic wspólnego z reprywatyzacją. Nie zawiera on bowiem żadnych rozwiązań dotyczących istoty procesu reprywatyzacji nieruchomości warszawskich ogólnie rozumianej jako przywracanie dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym bezpodstawnie przejętego mienia lub zapewnianie rekompensat za prawnie wadliwą ekspropriację.
Projekt ten przede wszystkim ma na celu istotne ograniczenie i tak już bardzo wąskich możliwości dochodzenia praw i roszczeń przez dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich lub ich spadkobierców, a także ponowne poszerzenie i tak już bardzo znaczących kompetencji komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Jednocześnie zaproponowane przepisy nie przewidują żadnych mechanizmów kompensacyjnych za wygaszanie praw i roszczeń wynikających z dekretu warszawskiego, co do których postępowania toczą się już ponad 70 lat.
Coraz więcej kompetencji dla „superorganu”
Wątpliwości dotyczące pozycji ustrojowej i nadzwyczaj szerokich kompetencji komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich były wyrażane przez liczne środowiska. Kolejny projekt zmiany przepisów zakłada ponowne rozbudowanie możliwości orzeczniczych komisji. Zezwala jej na jednoczesne wzruszanie w nadzwyczajnym trybie już ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych (będących podstawą zwrotu lub wypłaty odszkodowania) i ponowne rozpatrywanie wniosków złożonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Taka regulacja będzie prowadziła do wyeliminowania z procesu rozpoznawania wniosków umocowanego do tego organu, jakim jest Prezydent m.st. Warszawy.
Kolejnym przykładem próby kumulacji uprawnień komisji oraz systemowej izolacji prowadzonych przez ten organ postępowań jest ponowne poszerzenie katalogu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których stosowanie przez komisję jest wyłączone. Przyjmowanie takich rozwiązań w przypadku organów procedujących w trybach nadzwyczajnych jest szczególnie niebezpieczne, ponieważ może prowadzić do naruszenia podstawowych zasad proceduralnych obowiązujących w danym porządku orzeczniczym. Omawiany projekt nowelizacji może prowadzić do pozbawienia stron postępowań prowadzonych przez komisję uczestnictwa w tych sprawach, a także do odebrania takim podmiotom możliwości wzruszenia decyzji komisji kończących postępowania prowadzone bez ich udziału.
Projekt przewiduje wyłączenie stosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego podstawę do wznowienia spraw, w których strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Takie przypadki mogą być zaś bardzo liczne w świetle obowiązujących już obecnie reguł dotyczących zawiadamiania stron postępowań prowadzonych przez komisję o sprawach i podejmowanych czynnościach. Zawiadomienia takiego dokonuje się poprzez ogłoszenie publikowane w internetowym Biuletynie Informacji Publicznej. Takie ogłoszenie uznaje się za doręczone po upływie siedmiu dni od zamieszczenia w internecie i od tej daty liczy się wszystkie przysługujące stronom w procesie administracyjnym terminy. Co więcej, komentowany projekt zakłada, że internetowe zawiadomienia stron nie muszą już zawierać oznaczenia adresatów – wystarczy wskazanie dokładnych danych nieruchomości, której dotyczy sprawa.
Takie zasady zawiadamiania stron postępowań toczących się przed komisją z jednoczesnym wyłączeniem stosowania w nich art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będą oznaczały w praktyce, że strony postępowania mogą nigdy nie dowiedzieć się o prowadzeniu sprawy, w wyniku której dojdzie do odebrania wcześniej zwróconej im nieruchomości, a już po uzyskaniu tej wiedzy podmiotom takim nie będą przysługiwały żadne środki prawne służące wznowieniu takiego postępowania.
Kolejne pozadekretowe przesłanki odmownego rozpoznawania wniosków dekretowych
Projekt nowelizacji przewiduje również zmianę art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zawiera bardzo szeroki katalog pozadekretowych przesłanek pozwalających na wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości warszawskiej jej dawnym właścicielom lub ich spadkobiercom, pomimo spełnienia przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego zakładającej zgodność pomiędzy sposobem korzystania z nieruchomości przez prywatnego właściciela z jej przeznaczeniem planistycznym. Art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami wszedł w życie w 2016 r. jako część tzw. „małej ustawy reprywatyzacyjnej”, o której szerzej pisaliśmy tutaj. Wątpliwości z nią związane doprowadziły do zbadania w trybie kontroli prewencyjnej i w efekcie potwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny jej zgodności z Konstytucją. Przepis ten nie dotyczy zatem nieprawidłowości przy już zakończonych sprawach reprywatyzacyjnych, którymi ma się zajmować komisja. Odnosi się on do współcześnie rozpatrywanych wniosków dekretowych i wprowadza nowe możliwości ich negatywnego rozpoznania.
O ile część aktualnego katalogu przesłanek z art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami można tłumaczyć dotychczasową praktyką orzeczniczą lub zaistniałym już cywilnoprawnym obrotem gruntami warszawskimi, o tyle projektowane zmiany nie wykazują żadnego systemowego ani funkcjonalnego powiązania z celami lub sposobem stosowania dekretu warszawskiego. Negatywną przesłanką rozpatrzenia wniosku dekretowego stał się na przykład fakt zamieszkiwania podlegającej zwrotowi nieruchomości przez choćby jednego lokatora. Współcześnie zamieszkiwanie prywatnych nieruchomości przez lokatorów nie jest konieczne do odbudowy Warszawy, a to jest główny cel dekretu warszawskiego.
Ochrona lokatorów i ich praw jest obowiązkiem podmiotów publicznych. Projektodawca w uzasadnieniu nowelizacji nie wskazuje powodów, dla których realizacja tego obowiązku ma się odbywać kosztem dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich lub ich spadkobierców, którym tylko ze względu na takie okoliczności ma się odmawiać zwrotu bezprawnie przejętych nieruchomości, pomimo spełnienia warunków wynikających z dekretu warszawskiego.
Jednak dopiero zestawienie tej nowej pozadekretowej przesłanki odmownego rozpatrzenia wniosków dekretowych z tym, że w przepisach ustawy o komisji fakt zamieszkiwania już zwróconej nieruchomości przez choćby jednego lokatora stanowi automatyczną podstawę uchylenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej, ujawnia prawdziwą motywację projektodawców. Dążą oni do odebrania wszystkich uprzednio zwróconych nieruchomości zamieszkiwanych jeszcze przez lokatorów. Ma to następować poprzez automatyczne uchylanie już ostatecznych decyzji zwrotowych, choćby przy ich wydawaniu nie naruszono żadnych przepisów prawa (obowiązujące dotychczas przepisy nie zakazują zwrotów nieruchomości zamieszkanych przez lokatorów), a następnie wydawanie decyzji negatywnych przy ponownym rozpatrywaniu wniosków dekretowych. Paradoksalnie więc swoistą premię w postaci szans na utrzymanie w mocy decyzji reprywatyzacyjnej uzyskają ci właściciele, którzy po zwrocie nieruchomości doprowadzili jej lokatorów do wyprowadzki, podczas gdy ci, którzy w jakiś sposób próbowali ułożyć swoje relacje z lokatorami, objęci zostaną ryzykiem automatycznego uchylenia decyzji zwrotowej.
Konieczność wprowadzenia mechanizmów kompensacyjnych
Przy projektowaniu omawianych rozwiązań niesłusznie zakłada się, że zwrot nieruchomości jej prywatnym właścicielom zawsze wiąże się z krzywdą lokatorów i jest społecznie niesłuszny. Jest to nieusprawiedliwione uogólnienie. Niezależnie od tego chęć ochrony praw lokatorów, których sytuacja bezwzględnie wymaga istotnych rozwiązań systemowych, nie jest wystarczającą motywacją do wprowadzania tak głębokich zmian przy stosowaniu przepisów dekretu warszawskiego. Wobec braku mechanizmów kompensacyjnych chęć ochrony praw lokatorów stanowi jedynie medialne i populistyczne uzasadnienie dalszego ograniczania praw i roszczeń dawnych właścicieli i ich następców prawnych. W takim układzie dbanie o interesy lokatorów jedynie potęguje szkodę prywatnych właścicieli.
Proponowana nowelizacja bezwzględnie wymaga więc uzupełnienia o przepisy odszkodowawcze, co pozwoliłoby na racjonalne wyważenie interesów wszystkich zainteresowanych grup społecznych. Na konieczność, a wręcz obowiązek wprowadzenia powszechnych mechanizmów odszkodowawczych za przejęcie nieruchomości warszawskich zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2011 r. (SK 41/09), przypominając to następnie w postanowieniu z 28 października 2015 r. (P 6/13) oraz wyroku z 27 lipca 2016 r. (Kp 3/15). Jednak ustawodawca jak dotąd nie przystąpił do realizacji tych nakazów Trybunału Konstytucyjnego.
Warto zauważyć, że od września 2016 r. w Sejmie znajduje się projekt ustawy reprywatyzacyjnej zawierający rozwiązania o charakterze kompensacyjnym (druk sejmowy nr 975). Niemniej jednak prace nad tym projektem w styczniu 2017 r. zostały zatrzymane na etapie prac w komisji.
Podsumowanie
Komentowany projekt ustawy to kolejny krok w dążeniu do wygaszania praw i roszczeń dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich lub ich spadkobierców bez jakiejkolwiek kompensacji. Dąży się do odebrania uprzednio zwróconych nieruchomości, które są jeszcze zajmowane przez choćby jednego lokatora, a na dodatek z tego samego faktu czyni się podstawę ponownego negatywnego rozpatrzenia wniosków dekretowych. Powoływanie się na chęć ochrony lokatorów ma jedynie przysłonić brak jakichkolwiek gwarancji odszkodowawczych dla prywatnych właścicieli.
Coraz trudniej wyobrazić sobie nieruchomość warszawską, która współcześnie mogłaby zostać zwrócona jej właścicielom i która następnie w trybie nadzwyczajnym nie byłaby odebrana w postępowaniu przed komisją. To z kolei oznacza, że uprawnienia dawnych właścicieli i ich spadkobierców do nieruchomości warszawskich coraz częściej przypominają nudum ius, a więc prawo przedmiotowo puste. Tym pilniejsza staje się więc konieczność podjęcia prac legislacyjnych nad prawdziwymi – a nie pozornymi – regulacjami reprywatyzacyjnymi, które zapewniałyby dawnym właścicielom gwarancje o charakterze kompensacyjnym, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Radosław Wiśniewski, praktyka nieruchomości, reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
