Kilka refleksji o zgodności gospodarowania odpadami z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego | Co do zasady

Zagadnienie zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest bardzo złożone, a niektóre jego aspekty od dawna budzą wątpliwości. Problem ma duże znaczenie praktyczne, a podejście organów oraz sądów w konkretnej sprawie często przesądza o tym, czy na danym terenie można zrealizować inwestycję lub prowadzić określoną działalność. Jest to szczególnie widoczne w przypadku przedsięwzięć związanych z gospodarowaniem odpadami.

Kiedy bada się zgodność z planem?

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach gospodarowanie odpadami to:

• zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów,
• nadzór nad wymienionymi działaniami,
• późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów,
• działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie nimi.

Wymóg zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego funkcjonuje w kilku aspektach takiej działalności. Przykładowo pojawia się w przypadku zamierzeń kwalifikowanych jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W zakresie gospodarowania odpadami do takich przedsięwzięć zalicza się nie tylko składowiska czy spalarnie odpadów, lecz również punkty zbierania odpadów, a także większość instalacji, w których przetwarza się odpady. Przed ich realizacją inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zazwyczaj decyzję tę można wydać jedynie po stwierdzeniu zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeśli inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami planu, organ nie musi przeprowadzać postępowania wyjaśniającego, które byłoby zbędne i niecelowe (tak m.in. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 329/20). Zatem co do zasady, jeżeli planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami planu, inwestor nie uzyska pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji jego realizacja nie będzie możliwa.

Projektowana nowelizacja powyższej ustawy (numer z wykazu: UD375) wprowadza wymóg przeprowadzenia analizy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed przystąpieniem do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub przed przeprowadzeniem procedur screeningu (analizy potrzeby przeprowadzenia oceny) oraz scopingu (ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). Jeżeli taka analiza zakończy się stwierdzeniem niezgodności, to organ administracji będzie miał obowiązek odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia (projektowany art. 59a).

Dodatkowo niezgodność z przepisami prawa miejscowego, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obliguje organy administracji do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na ich przetwarzanie (art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach).

Przeznaczenie terenu w planie miejscowym

Zgodność z miejscowym planem ocenia się między innymi przez pryzmat przeznaczenia terenów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie to oznacza się na trzech poziomach, przy czym pierwszy z nich ma charakter ogólny, ostatni zaś jest bardzo szczegółowy. W przypadku gospodarowania odpadami kluczowe znaczenie mają tereny infrastruktury technicznej, wśród których wyróżnia się tereny gospodarowania odpadami. Te z kolei dzielą się między innymi na tereny składowiska, zakładów unieszkodliwiania czy spalarni. Ich cechą wspólną jest oznaczenie w miejscowym planie kolorem ciemnoszarym i symbolem „O”.

Tereny oznaczone w taki sposób wprost przeznaczone są do prowadzenia działalności z zakresu gospodarowania odpadami. Wątpliwości pojawiają się natomiast w przypadku obszarów, których przeznaczenie sformułowane jest w sposób bardziej ogólny, na przykład jako tereny produkcji przemysłowej. Czy planowana działalność związana z gospodarowaniem odpadami może wpisywać się w takie przeznaczenie terenu?

Praktyka pokazuje, że jest to zagadnienie szczególnie złożone, a jednocześnie gospodarczo doniosłe. Może bowiem przesądzać o dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej. Dotyczy również bardzo szerokiego kręgu przedsiębiorców. Wystarczy bowiem, że prowadzący zakład przemysłowy, zmierzając w stronę gospodarki cyrkularnej, zamierza zastąpić wykorzystywane surowce materiałem przeznaczonym do recyklingu. Taka działalność będzie przetwarzaniem odpadów i z reguły wymagać będzie uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Może zatem pojawić się wątpliwość, czy działalność tego typu w ogóle może być w określonym miejscu prowadzona, skoro przeznaczenie terenu w planie miejscowym określono jako tereny produkcji przemysłowej.

Zasadniczo w orzecznictwie prezentowane są dwa główne stanowiska. Mimo że sądy administracyjne wielokrotnie rozważały to zagadnienie, praktyka orzekania pozostaje niejednolita.

Gospodarowanie odpadami nie tylko na terenach oznaczonych „O”…

Obecnie dominuje stanowisko, zgodnie z którym gospodarowanie odpadami może odbywać się nie tylko na terenach jednoznacznie w miejscowym planie do tego przeznaczonych, ale również na tych, które tego nie wykluczają. Stanowisko to jest korzystne z punktu widzenia inwestorów.

31 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w sprawie dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach (II OSK 1553/16). Zdaniem organów oraz sądu I instancji planowana działalność nie kwalifikowała się ani w ramach podstawowego przeznaczenia terenu (obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych), ani w ramach przeznaczenia uzupełniającego (działalność gospodarcza, produkcyjna i usługowa). Z kolei wnioskodawca stał na stanowisku, że prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów mieści się w granicach przeznaczenia uzupełniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął tego jednoznacznie, stwierdzając, że kwestia ta musi zostać wyjaśniona przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważył jednak, że w obowiązującym planie nie wprowadzono żadnych ograniczeń w zakresie rodzajów dopuszczalnej działalności na terenach przeznaczonych na obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. W szczególności nie wyłączono działalności uciążliwej dla środowiska lub polegającej na zbieraniu odpadów. Według sądu za takim wyłączeniem nie może przemawiać również to, że tereny przeznaczone na gospodarowanie odpadami określa się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego symbolem „O”. Wręcz przeciwnie, nie jest tak, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na ściśle przewidzianych terenach. Taka wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia władztwa planistycznego gminy oraz swobody działalności gospodarczej inwestora.

W innej sprawie prezydent miasta wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów. Samorządowe kolegium odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję ze względu na powzięte wątpliwości co do zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co prawda organ I instancji nie wskazał, na jakim obszarze konkretnie ma zostać ona zlokalizowana, niemniej analizując postanowienia planu, kolegium nie dopatrzyło się żadnego terenu, którego przeznaczenie odpowiadałoby charakterowi przedsięwzięcia. W szczególności zaś uznało, że punktu zbierania i przetwarzania odpadów nie można uznać ani za wskazaną w planie zabudowę mieszkaniową, ani za działalność usługową czy produkcyjno-usługową.

W wyroku z 21 czerwca 2018 r. (II SA/Gd 208/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że błędne było stanowisko organu II instancji, jakoby zbieranie i przetwarzanie odpadów na całym terenie objętym planem w ogóle nie było możliwe. Sąd podzielił pogląd NSA zawarty w cytowanym wyżej wyroku, dotyczący szerokiej wykładni postanowień miejscowego planu. Dodatkowo zwrócił uwagę na charakter rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wcale nie nakłada na gminę obowiązku zamieszczenia w planie terenów przeznaczonych na gospodarowanie odpadami, oznaczonych symbolem „O”. Nie przewiduje go również ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która dodatkowo dopuszcza lokalizację innego przedsięwzięcia związanego z gospodarowaniem odpadami, tj. składowiska odpadów, nawet w sytuacji braku miejscowego planu, w oparciu o ustalenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym nie sposób uznać, że jeżeli plan nie przewiduje wprost określonej działalności, to jest ona zakazana.

Na podobnym stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku z 14 marca 2017 r. (II SA/Wr 844/16) wskazał, że pomiędzy ustanowionym w planie miejscowym zakazem danego sposobu zagospodarowania a przewidzianymi w nim wyraźnie przeznaczeniami rozciąga się przestrzeń, w której dokonuje się ocen. Ustalenie zgodności wymaga od organu samodzielnych i wnikliwych analiz celem rozstrzygnięcia, czy nieprzewidziane w sposób wyraźny w planie miejscowym zamierzenie jest na tyle podobne i na tyle nie koliduje z wyraźnymi ustaleniami planu, że jego realizację należy uznać za dopuszczalną.

Także w wyroku z 24 listopada 2021 r. (II SA/Rz 1243/21) WSA w Rzeszowie uznał, że wynikający z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach brak możliwości wydania zezwolenia w przypadku niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) nie jest tożsamy z wymogiem, aby prowadzenie takiej działalności miało odzwierciedlenie w konkretnych zapisach planu miejscowego. W szczególności, skoro przetwarzane przez spółkę odpady stanowią półprodukt do wytwarzania płyt drewnopodobnych, to działalność taka nie jest niezgodna z funkcją przemysłową, przewidzianą dla terenu, na którym miała być ona prowadzona.

Wreszcie w wyroku z 21 czerwca 2018 r. WSA w Gdańsku wskazał, że co do zasady przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjno-usługową nie wyklucza realizacji punktu zbierania i przetwarzania odpadów (II SA/Gd 208/18). Analogiczny pogląd wyraził WSA w Szczecinie w orzeczeniu z 8 października 2020 r. (II SA/Sz 579/20).

… albo tylko tam, gdzie wprost to przewidziano

W orzecznictwie prezentowane są również odmienne stanowiska. Chociażby w orzeczeniu z 29 września 2016 r. (II OSK 3214/14) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jeżeli teren przeznaczony jest na lokalizację obiektów produkcyjnych oraz składów i magazynów zlokalizowanych na terenach zabudowy techniczno-produkcyjnej, to dopuszczenie na nim działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów stałoby w sprzeczności z odrębnym sposobem oznaczania poszczególnych przeznaczeń. Dodatkowo naruszałoby wykładnię systemową, która jednoznacznie wskazuje na zamiar wykluczenia możliwości lokalizacji na wskazanym terenie inwestycji generujących środowiskowe zagrożenia.

Również obecnie sądy administracyjne niekiedy przyjmują restrykcyjne stanowisko, niekorzystne z punktu widzenia inwestorów. W wyroku z 18 czerwca 2019 r. WSA w Łodzi (II SA/Łd 212/19, nieprawomocny) wprost wskazał, że nie podziela poglądu wyrażonego przez NSA w orzeczeniu z 31 stycznia 2017 r., zaś wprowadzenie przez gminę w planach miejscowych ograniczeń w zakresie gospodarowania odpadami nie wiąże się z nieuzasadnionym ograniczeniem władztwa planistycznego czy też swobody działalności gospodarczej, ale wynika z samej istoty kształtowania przez gminę zasad ochrony środowiska i przyrody.

Z kolei 2 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydał wyrok (II SA/Bk 185/22, nieprawomocny) w sprawie dotyczącej odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu do odzysku energii z odpadów ze względu na przeznaczenie w miejscowym planie działek inwestycyjnych pod zabudowę produkcyjno-usługową. Zdaniem burmistrza planowana działalność mogła być realizowana tylko i wyłącznie na terenie przeznaczonym pod gospodarowanie odpadami. W odwołaniu od decyzji inwestor wskazał między innymi, że obowiązujące w tej miejscowości plany w ogóle nie zawierają rozwiązań wprost dopuszczających działalność z zakresu gospodarki odpadami i ciepłownictwa. Nie powinno prowadzić to do konkluzji, że tego typu inwestycje w żadnym wypadku nie mogą powstać. Dodatkowo inwestor powołał się na funkcjonowanie w sąsiedztwie planowanej inwestycji skupu surowców wtórnych, który również należy kwalifikować jako działalność z zakresu gospodarowania odpadami i który został dopuszczony do realizacji, oraz na fakt niedawnego wydania przez burmistrza decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów na terenie oznaczonym jako tereny zabudowy przemysłowej.

Sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który oddalił skargę i podzielił argumentację organów obu instancji. Wskazał, że organ planistyczny nie ma obowiązku szczegółowego określania zakazów obowiązujących na danym terenie. Byłoby to zresztą zbędne wobec jednoznacznego określenia w planie, jaka działalność jest dopuszczalna. Sąd nie zgodził się również z argumentacją inwestora, jakoby przyjęcie, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych „O”, całkowicie uniemożliwiało prowadzenie tego typu działalności, z uwagi na brak wydzielenia takich obszarów w miejscowych planach. WSA zauważył, że sporny plan obejmuje jedynie niewielką część miasta, a zatem nie uniemożliwia gospodarowania odpadami na działkach nim nieobjętych. Sąd odniósł się również do faktu prowadzenia na spornym terenie skupu surowców wtórnych, stwierdzając, że nie jest on związany z przedmiotem toczącego się postępowania. Jeśli chodzi zaś o wydanie przez burmistrza decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów na terenie oznaczonym w miejscowym planie jako tereny zabudowy przemysłowej, to sąd uznał, że tamta sprawa była zasadniczo inna. Po pierwsze teren, którego dotyczyła tamta sprawa, został przeznaczony na działalność przemysłową, a nie produkcyjną. Po drugie na terenie tym dopuszczono realizację przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane. W przypadku sprawy rozstrzyganej przez WSA takiego zastrzeżenia nie było.

Podsumowanie

Kwestia zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wciąż nie została jednoznacznie rozstrzygnięta, chociaż od wielu lat i w różnych aspektach pojawia się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obecnie wydaje się, że nieuzasadnione jest każdorazowe, niejako automatyczne ograniczanie gospodarowania odpadami do terenów oznaczonych „O”. Każdy przypadek wymaga bowiem oceny indywidualnej. Jednocześnie należy pamiętać o tym, że nawet jeśli możliwość realizacji tego typu inwestycji zostanie dopuszczona na przykład na obszarach określonych jako produkcyjne, konieczna jest weryfikacja, czy rzeczywiście dana działalność kwalifikuje się w granicach określonego przeznaczenia. Tym samym należy szczegółowo przeanalizować elementy konkretnego stanu faktycznego.

Agata Matysiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy