Kiedy samochód jest odpadem? | Co do zasady

Klasyfikacja jako odpadów uszkodzonych i powypadkowych pojazdów sprowadzanych do Polski nadal budzi wiele wątpliwości. Niedawne wyroki sądów administracyjnych potwierdzają rygorystyczne podejście do tej kwestii w praktyce orzeczniczej, co skutkuje istotnym ryzykiem dla przywożących takie auta.

Międzynarodowe przemieszczenie odpadów

Przemieszczanie odpadów pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, jak również przywóz odpadów na teren Unii i wywóz odpadów z terenu Unii, podlegają przepisom rozporządzenia (WE) 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Uzupełniają je przepisy ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów określające właściwość organów oraz kary pieniężne za naruszenie obowiązków określonych w rozporządzeniu i ustawie. Na gruncie prawa międzynarodowego istotne znaczenie mają ponadto:

• Konwencja Bazylejska z 22 marca 1989 r. o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych,
• decyzja Rady OECD C(2001)107/Final w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku, zmieniająca decyzję OECD C(92)39/Final.

Konsekwencje przywozu pojazdów uszkodzonych i powypadkowych

W praktyce szczególnie problematyczna jest ocena, czy i w jakich sytuacjach przywożone do Polski używane samochody, w tym pojazdy powypadkowe i uszkodzone, stanowią odpad i podlegają powyższym przepisom. Skutkuje to licznymi sporami między podmiotami sprowadzającymi takie pojazdy a urzędnikami Inspekcji Ochrony Środowiska, którzy stwierdzają, że przywieziony z zagranicy samochód jest odpadem. Odwołujący się od decyzji organów inspekcji i wnoszący następnie skargi do sądów administracyjnych argumentują, że takie pojazdy nie wypełniają definicji odpadu, gdyż po naprawie pomyślnie przeszły badania techniczne i zostały zarejestrowane. Uznanie sprowadzonego pojazdu za odpad daje zaś podstawę do stwierdzenia, że dokonano nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadu. Pojazdy takie klasyfikowane są pod kodem odpadu 16 01 04* (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy).

Uznanie, że przywożony z zagranicy pojazd stanowi odpad, powoduje objęcie go procedurą wynikającą ze wskazanych wyżej przepisów, a jej naruszenie jest dotkliwie sankcjonowane. Zgodnie z art. 24 ust. 3 rozporządzenia 1013/2006 jeżeli odpowiedzialność za nielegalne przemieszczanie odpadów ponosi ich odbiorca, to wówczas wyznaczony organ administracji w kraju przeznaczenia (w Polsce jest nim Główny Inspektor Ochrony Środowiska) zapewnia, że nielegalnie przemieszczone odpady zostaną poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu w sposób racjonalny ekologicznie. Zasadniczo obowiązek ten spoczywa na odbiorcy odpadów (wyjątkiem jest sytuacja, w której jego realizacja przez odbiorcę jest niewykonalna). Na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada karę pieniężną, której wysokość może obecnie sięgać nawet 500 000 zł.

Wątpliwości dotyczące klasyfikacji uszkodzonych pojazdów pojawiają się już od wielu lat. Aby zminimalizować rozbieżności interpretacyjne, wydano w Polsce i w UE wytyczne ułatwiające prawidłową ocenę pojazdu. Jednym z takich dokumentów są tzw. wskazówki metodyczne Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie uznawania pojazdów za odpad w transgranicznym przemieszczaniu odpadów (dokument z 3 kwietnia 2008 r. z korektami z 15 lipca 2008 r. i 21 marca 2013 r.), służące  zapewnieniu jednolitej interpretacji przepisów w zakresie dotyczącym transgranicznego przemieszczania odpadów. Zgodnie ze wskazówkami transgranicznie przemieszczany pojazd wypełnia definicję odpadu, jeżeli:

• poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument własności pojazdu, z którego wynika, że nie nadaje się on do naprawy lub uległ kasacji („Certificate of Destruction”, „Damage Equal to the Value”, „For Parts Only”, „Non Rebuildable”, „Non Repairable” itp.),
• poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument pojazdu inny niż w pkt 1, a uszkodzony pojazd wymaga napraw wykraczających poza naprawy drobne określone w „Wytycznych korespondentów Nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów”,
• z oświadczenia strony lub dokumentów (faktura) wynika, że strona zakupiła pojazd z przeznaczeniem na części,
• przewożona jest część pojazdu lub pojedyncze części nie nadające się do bezpośredniego zamontowania w pojazdach oraz części wymontowane z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko.

Oprócz wspomnianych wskazówek metodycznych funkcjonują tzw. wytyczne korespondentów nr 9, które podobnie jak wspomniane wyżej wskazówki nie są wprawdzie prawnie wiążące, ale ułatwiają pożądany kierunek wykładni przepisów rozporządzenia 1013/2006, tak aby prawidłowo rozróżniać pojazdy używane od odpadów w postaci pojazdów.

Nadal jednak stosowanie tych przepisów nie jest jednolite. Na brak konsekwentnego stosowania przepisów zwracała uwagę NIK, podkreślając zróżnicowanie opinii w sprawach o zbliżonych charakterze. Czasami bowiem pojazdy, które po wymaganych naprawach mogły być dopuszczone do ruchu drogowego, były uznawane za odpady. Z kolei niekiedy za odpad nie był uznawany samochód, z którego dokumentacji wynikało, że powinien być przedmiotem demontażu lub przeznaczenia na części zamienne.

Pewnych wyjaśnień dostarczają niedawne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Można jednak dostrzec w nich tendencję do stosunkowo szerokiej wykładni pojęcia „odpad”, skutkującej przyznawaniem z reguły racji organom Inspekcji Ochrony Środowiska w sporach z przywożącymi do Polski samochody.

Kryteria klasyfikacji samochodu jako odpadu

Kluczowym zagadnieniem dla stosowania wspomnianych na wstępie przepisów jest sama klasyfikacja jakiegoś przedmiotu jako odpadu. Dopiero bowiem przyjęcie, że pojazd jest odpadem w rozumieniu powyższych przepisów, pozwala Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska na uznanie, że doszło do nielegalnego przemieszczenia odpadów, co umożliwia zastosowanie procedury przewidzianej w art. 24 ust. 3 rozporządzenia 1013/2006.

Tu orzecznictwo jest zasadniczo jednolite. W ślad za poglądami Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) sądy administracyjne uznają, że ocenę, czy mamy w danej sytuacji do czynienia z odpadem, należy przeprowadzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu przepisów unijnych o odpadach i ich skuteczności. W jednym z niedawnych orzeczeń (wyrok z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19) TSUE wskazał, że należy zwrócić szczególną uwagę na okoliczność, że rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są jej posiadaczowi przydatne lub nie są mu już przydatne, skutkiem czego przedmiot ten lub ta substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku naturalnemu. Dlatego należy odzyskać lub unieszkodliwić ten przedmiot lub tę substancję bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu. Temu zaś służą przepisy o odpadach.

W tym kontekście szczególnie istotne jest stwierdzenie, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. W wyroku z 1 grudnia 2020 r. (II OSK 1313/18) NSA podkreślił, że system nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą dotyczącą odpadów ma na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania.

Zgodnie z definicją odpadu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach pod pojęciem odpadu należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W ocenie sądów administracyjnych i w literaturze to pojęcie „pozbycia się” należy rozumieć szeroko. O tym, czy mamy do czynienia z odpadem, nie decyduje to, jaką dany przedmiot ma wartość handlową i czy będzie można go wykorzystać.

Decydujące znaczenie dla uznania danego przedmiotu za odpad ma jego stan w momencie sprowadzenia na terytorium Polski oraz wola jego poprzedniego posiadacza. W uproszczeniu można wręcz wskazać, że to poprzedni posiadacz w istocie „decyduje o tym”, czy uznaje on pojazd za nieprzydatny (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2016 r., IV SA/Wa 1413/16 i następnie wyrok NSA z 5 marca 2019 r., II OSK 961/17). W tym ostatnim wyroku NSA podkreślił, że pozbycie się nie może być rozumiane tylko jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego ten przedmiot przestał się nadawać (być przydatnym), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska.

Okoliczności, które należy wziąć pod uwagę, to kwestie zasygnalizowane we wspomnianych wyżej wskazówkach metodycznych, wytycznych korespondentów itp. Istotne jest zatem na przykład  to, czy uszkodzenia pojazdu wymagają napraw wykraczających poza „drobną naprawę”. W orzecznictwie wskazano, że znaczenie mają przykładowo wyjaśnienia złożone w urzędzie celnym, z których wynika, że sprowadzający określił pojazd mianem „wraku”, oraz adnotacje zawarte w zagranicznej dokumentacji pojazdu (np. „nie wystawiać dokumentu rejestracyjnego”). Znaczenie ma to, czy z dokumentacji wynika, że pojazd powypadkowy jest w stanie, w którym nie może poruszać się po drogach. Okoliczności te ocenia się zasadniczo według stanu na moment przywozu do Polski. Z orzecznictwa wynika, że z reguły nie ma przeważającego znaczenia to, czy pojazd nadaje się do naprawy, czy została opłacona akcyza. W postępowaniu dowodowym kluczowe znaczenie mają dowody z dokumentów, które pozwalają ustalić zamiar poprzedniego posiadacza pojazdu (wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r., II OSK 2793/12).

Liczy się stan z chwili wprowadzenia do Polski i wola poprzedniego posiadacza

Opisane przesłanki najlepiej podsumowuje cytowany wyżej wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2016 r., w którym sąd wskazał, że decydujące znaczenie dla uznania danego przedmiotu za odpad ma jego stan w momencie sprowadzenia na terytorium Polski oraz wola jego poprzedniego posiadacza. Przedmiot staje się zatem odpadem z chwilą „pozbycia się” go przez dotychczasowego posiadacza, bowiem o tym, czy dana substancja lub przedmiot mogą być uznane za nieprzydatne w określonym miejscu lub czasie, decyduje ich dotychczasowy posiadacz (tu WSA powołał się na swój wcześniejszy wyrok z 15 października 2009 r., IV SA/Wa 982/09).

Z powyższego wynika to, że nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem czy może on poruszać się po drogach. Oceniając, czy mamy do czynienia z nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniem odpadów nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi stanu technicznego umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. W jednym z orzeczeń NSA podkreślił, że to, co stanie się w przyszłości z pojazdem, nie ma wpływu na uzyskany przez niego status odpadu (wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., II OSK 2874/13).

Niekiedy jednak sądy uznają konieczność szczególnie skrupulatnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, celem ustalenia statusu pojazdu. W jednym z orzeczeń NSA uznał za konieczne zbadanie statusu formalnoprawnego pojazdu zgodnie z prawem obowiązującym w miejscu jego sprzedaży (wyrok NSA z 24 czerwca 2019 r., II OSK 1975/17). W orzeczeniu tym NSA uznał za konieczne zbadanie prawa USA w stanie, w którym sprzedawany był pojazd oraz uwzględnienie prawa federalnego USA, a także prawa niemieckiego w związku z załączonymi do akt zaświadczeniami urzędu celnego w Niemczech.

Naprawa pojazdu w warsztacie i rejestracja pojazdu nie pozbawiają go statusu odpadu

Naprawa pojazdu wycofanego z eksploatacji w tradycyjnym warsztacie samochodowym nie jest dopuszczalna, gdyż odpad może być pozbawiony statusu odpadu jedynie przez poddanie go procesom odzysku, w szczególności recyklingu. W cytowanym wyżej wyroku z 1 grudnia 2020 r. NSA podkreślił, że ewentualna naprawa samochodu wycofanego z eksploatacji w warsztacie samochodowym, a nawet jego rejestracja nie stanowią zastosowania procesów gospodarowania odpadami, które – pozbawiając odpadu pewnych jego cech – mogą pozwolić na uznanie, że pojazd wycofany z eksploatacji, już wcześniej zakwalifikowany do kategorii odpadów, ten status utracił. Podobnie we wspomnianym wyżej orzeczeniu z 5 marca 2019 r.  NSA podkreślił, że fakt naprawienia pojazdu, potwierdzone zaświadczenie o przeprowadzonym okresowym badaniu technicznym, a nawet rejestracja pojazdu nie powodują, że utracił on status odpadu. Zgodnie bowiem z art. 18 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji właściciel pojazdu wycofanego z eksploatacji przekazuje go wyłącznie do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów. Z kolei prowadzenie procesów odzysku i recyklingu to nie tylko realizacja określonych czynności faktycznych związanych z poddaniem odpadów konkretnym procesom obróbki mechanicznej czy też procesom fizycznym lub chemicznym – konieczne jest również zachowanie wymagań formalnych. Działalność w zakresie recyklingu lub odzysku jest reglamentowana. Prowadzenie takich procesów przetwarzania  odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.  W rezultacie to właśnie wymagania formalne dotyczące procesu przetwarzania odpadów decydują o tym, że czynności faktyczne mogą być kwalifikowane jako prawnie regulowany proces przetwarzania odpadów. Prowadzenie odzysku i recyklingu pojazdu wycofanego z eksploatacji poza stacją demontażu jest działaniem nielegalnym i nie prowadzi do utraty statusu odpadu.

Co ciekawe, w jednym z orzeczeń WSA w Warszawie wyrażono zdanie odrębne, które jednak nie zostało uznane za trafne w następnie wydanym wyroku NSA. Autor zdania odrębnego do jednego z orzeczeń stwierdził, że pojęcie recyklingu zostało powiązane normatywnie przez prawodawcę z czynnościami faktycznymi – poddaniem odpadu konkretnym procesom fizycznym, chemicznym, obróbki mechanicznej itp., a nie wymaganiom formalnym. Tego stanowiska NSA jednak nie podzielił. Z kolei w wyroku z 4 lutego 2020 r. (II OSK 782/18) NSA wprost wskazał, że naprawa samochodu oraz wymiana części w warsztacie blacharsko-lakierniczym nie spełnia przesłanek ustawowych gospodarowania odpadami. Dopuszczenie pojazdu do eksploatacji poprzez jego zarejestrowanie nie ma znaczenia dla klasyfikacji jako odpadu (wyrok NSA z 20 maja 2016 r., II OSK 2202/14).

Pojazdy historyczne

Na marginesie warto dodać, że przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie stosuje się do pojazdów historycznych. Tymi zaś są pojazdy zabytkowe i pojazdy mające co najmniej 25 lat, uznane przez rzeczoznawcę samochodowego za unikatowe lub mające szczególne znaczenie dla udokumentowania historii motoryzacji. W tym zakresie opisane wyżej zasady nie znajdą zastosowania, choć również w odniesieniu do tych samochodów powstają wątpliwości związane ze stosowaniem przepisów o odpadach.

dr Dominik Wałkowski, adwokat, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy