Infrastruktura wojskowa w formule PPP – rekomendacje EBI dla Polski
Z coraz większą uwagą przyglądamy się możliwościom zastosowania formuły partnerstwa publiczno-prywatnego w polskim sektorze obronnym. Szczególnie w kontekście aktualnych wyzwań związanych z realizacją Paktu dla Bezpieczeństwa Polski – Pomorze Środkowe oraz rekomendacji Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) dotyczących realizacji kluczowych projektów infrastrukturalnych. Ogłoszony 5 września br. w Ustce dokument strategiczny – raport w ramach Paktu dla Bezpieczeństwa Polski zakłada realizację kluczowych projektów infrastrukturalnych, w tym modernizację portów morskich, rozwój terminali przeładunkowych oraz dostosowanie sieci drogowej i kolejowej do przewozów militarnych.
PPP w sektorze obronnym – dlaczego warto?
Partnerstwo publiczno-prywatne to współpraca sektora publicznego i prywatnego przy realizacji przedsięwzięć obejmujących usługi tradycyjnie świadczone przez państwo. PPP, podobnie jak zamówienia publiczne, należy do kategorii zakupów publicznych i podlega przepisom ustawy Prawo zamówień publicznych (przy czym PPP regulowane jest także osobną ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym). Kluczowa różnica między tradycyjnym zamówieniem a PPP polega jednak na tym, że w zamówieniu tradycyjnym zamawiający nabywa konkretne aktywa lub usługi, za pomocą których sam potem świadczy usługi publiczne.
Natomiast formuła PPP oznacza, że państwo kupuje od partnera prywatnego gotową usługę publiczną trafiającą bezpośrednio do obywateli. Współpraca PPP jest wieloletnia, bowiem partner prywatny kompleksowo projektuje, buduje, finansuje oraz utrzymuje i zarządza aktywami przez cały okres współpracy, a jego wynagrodzenie uzależnione jest od jakości świadczonej usługi. Innymi słowy przy realizacji szpitala w formule PPP podmiot publiczny kupuje usługi medyczne świadczone w nowoczesnych obiektach szpitalnych oraz system zarządzania placówką medyczną. W ten sam sposób podmiot publiczny może kupić usługę drogową lub kolejową świadczoną z wykorzystaniem infrastruktury transportowej wybudowanej i utrzymywanej przez podmiot prywatny, usługę utylizacji odpadów komunalnych lub usługi zakwaterowania wojskowego.
Choć projekty PPP nie kojarzą się powszechnie z sektorem wojskowym, to właśnie w obszarze obronności i bezpieczeństwa ta formuła może przynieść szczególne korzyści. Raport Europejskiego Banku Inwestycyjnego („Public-private Partnership in Security and Defence” z kwietnia 2025 r.) wskazuje, że współpraca w formule PPP w sektorze obronnym wpływa na:
- efektywność kosztową dzięki wykorzystaniu doświadczeń sektora prywatnego,
- możliwość skupienia się władz na kluczowych zadaniach obronnych,
- wprowadzanie innowacji i zaawansowanych technologii,
- większą pewność terminowej realizacji,
- lepsze długoterminowe utrzymanie infrastruktury.
W dobie rosnących potrzeb obronnych i ograniczonych budżetów publicznych PPP pozwala na wykorzystanie kapitału prywatnego i specjalistycznej wiedzy do realizacji projektów o charakterze dual-use, które służą zarówno celom cywilnym, jak i wojskowym.
Europejskie doświadczenia i skala rynku
Według danych EBI całkowite nakłady kapitałowe na PPP związane z obronnością i bezpieczeństwem w Europie w latach 2000–2023 wyniosły 18,9 mld EUR, z czego 4,6 mld EUR przypadło na państwa członkowskie UE. PPP w sektorze bezpieczeństwa są wykorzystywane w sześciu państwach członkowskich UE: Belgii, Danii, Francji, Niemczech, Holandii i Litwie.
Szczególnie interesujący jest przykład Litwy. Litewski Minister Obrony Narodowej realizuje już trzeci projekt PPP w obszarze bezpieczeństwa. Dwa dotyczą budowy i utrzymania infrastruktury wojskowej w rejonie Wilna oraz w rejonie Šiauliai (umowy PPP zawarto w 2021 r. na 15 lat, a wartość projektów to ok. 55 mln EUR każdy). Ostatni projekt, który jest w fazie wyboru partnera prywatnego, dotyczy budowy bazy wojskowej w rejonie Kłajpedy, a wartość projektu jest szacowana na 520 mln EUR. W ramach współpracy PPP ma powstać kompleks wojskowy w Kairiai, na obszarze około 80 hektarów, umożliwiający stacjonowanie ok. 1 500 żołnierzy. Z obiektu korzystać będzie Zmotoryzowana Brygada Piechoty Sił Zbrojnych Litwy „Žemaitija” oraz odbywający w jej szeregach służbę zasadniczą. W skład kompleksu wejdą budynki mieszkalne, administracyjne, sportowe, magazynowe i techniczne, a także infrastruktura transportowa oraz lądowiska dla śmigłowców. Łączna powierzchnia zabudowy wyniesie ok. 67 000 m², powierzchnia obiektów inżynieryjnych – ok. 30 000 m², natomiast nawierzchnie utwardzone zajmą około 244 000 m².
Procedura wyboru partnera prywatnego odbywa się w trybie dialogu konkurencyjnego, a zgodnie z ustawodawstwem litewskim dostęp do zamówienia mają wyłącznie podmioty z Unii Europejskiej lub krajów NATO. W ramach postępowania prowadzona jest weryfikacja kandydatów pod względem ochrony bezpieczeństwa narodowego i dostępu do informacji poufnych oraz tajnych.
Litewski Minister Obrony Narodowej upublicznia informacje nt. postępowania na swojej stronie internetowej, łącznie ze szczegółową informacją o zastosowanych warunkach udziału w postępowaniu oraz kryteriach oceny ofert.
Ryzyko finansowania unijnego przemawia za PPP
Polskie Ministerstwo Obrony Narodowej przygotowało plan inwestycji strategicznych o nazwie Pakt dla bezpieczeństwa Polski – Pomorze środkowe. Pakt stanowi jeden z trzech filarów koncepcji Tarczy Bałtyk, obok Deklaracji Bałtyckiej (zobowiązanie do wzmocnienia współpracy wojskowej państw NATO w rejonie Morza Bałtyckiego) oraz Zielonego Okręgu Przemysłowego „Kaszubia” (strategiczna baza logistyczna, przemysłowa i infrastrukturalna, która dzięki zielonej energetyce, innowacyjnemu przemysłowi i inwestycjom infrastrukturalnym opartym o Pakt buduje odporność strategiczną państwa).
Plan powstał w odpowiedzi na potrzebę zwiększenia mobilności wojsk polskich i sojuszniczych oraz wzmocnienia zdolności obronnych państwa. Zakłada realizację kluczowych projektów infrastrukturalnych, obejmujących modernizację portów morskich, rozwój terminali przeładunkowych oraz dostosowanie sieci drogowej i kolejowej do przewozów militarnych. Plan dopuszcza realizację tych przedsięwzięć w modelu PPP („MON planuje rewolucję infrastrukturalną”, PB 09.09.2025).
W kontekście polskich planów wykorzystania 43,7 mld EUR z programu SAFE na cele obronne warto zwrócić uwagę na niepewności związane z finansowaniem unijnym. Parlament Europejski złożył do Trybunału Sprawiedliwości UE wniosek o unieważnienie rozporządzenia SAFE z powodów proceduralnych, ponieważ Komisja Europejska pominęła PE w procesie legislacyjnym, wykorzystując procedurę nadzwyczajną („Pieniądze z SAFE z legislacyjną wadą”, PB 09.09.2025). Choć PE wnioskuje o utrzymanie w mocy wadliwego rozporządzenia do czasu zastąpienia go procedowanym prawidłowo, ta sytuacja pokazuje, że warto dywersyfikować źródła finansowania.
Bezpieczeństwo nie ogranicza PPP
Doświadczenia europejskie pokazują, że względy bezpieczeństwa narodowego związane z projektami w sektorze obronnym nie muszą ograniczać zaangażowania sektora prywatnego w realizację nawet najbardziej strategicznej infrastruktury wojskowej. Przykłady, za raportem EBI, obejmują siedzibę brytyjskiej służby GCHQ oraz nową bazę duńskiej służby wywiadowczej w Kopenhadze, realizowaną w ramach 30-letniego kontraktu PPP o wartości 397 mln EUR.
Podmioty publiczne wybierają formułę PPP zasadniczo z uwagi na element finansowania przedsięwzięcia przez sektor prywatny na etapie realizacji. Jednak nie należy zapominać, że tego rodzaju współpraca oparta jest w zasadniczej mierze o know-how podmiotu prywatnego dotyczący prowadzenia efektywnej działalności w danym sektorze, co przekłada się na jakość usług świadczonych użytkownikom.
EBI podsumowuje, że przez ponad 20 lat PPP były z powodzeniem wykorzystywane do realizacji projektów infrastruktury i usług obronnych w kilku państwach członkowskich UE. Te doświadczenia, litewski przykład oraz rekomendacje EBI – w połączeniu z polskimi planami obronnymi i niepewnością wokół finansowania unijnego – tworzą idealny moment na szersze zastosowanie PPP w polskim sektorze obronnym.
Skoro, jak podaje EBI, wydatki na infrastrukturę obronną 23 państw UE będących członkami NATO wyniosły 9,5 mld EUR w 2023 r., z czego 75% przypada na zaledwie pięć krajów (Niemcy, Francja, Włochy, Hiszpania i Polska), skala potrzeb i możliwości, jakie otwiera przed nami właściwe wykorzystanie formuły PPP w realizacji projektów obronnych, jest imponująca.
Mirella Lechna-Marchewka, radca prawny, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy
