Brak odpisu skargi do sądu administracyjnego uzasadnia jej odrzucenie | Co do zasady

Taki wniosek płynie z grudniowej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wpierw sąd oczywiście wezwie stronę do uzupełnienia skargi o brakujący odpis, lecz jeśli strona tego braku nie uzupełni, skarga będzie odrzucona.

Uchwała siedmiu sędziów NSA z 18 grudnia 2013 r., I OPS 13/13

Opisywaną uchwałą Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, która zarysowała się w ostatnich latach. Zgodnie z sentencją (jednocześnie tezami) podjętej niedawno uchwały niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu. Brak ten nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd (w pkt. 1 sentencji). Ponadto złożenie przez skarżącego wymaganych odpisów skargi po upływie wyznaczonego siedmiodniowego terminu (zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a.), ale przed odrzuceniem skargi, oznacza, że skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).

Rozstrzygnięta rozbieżność i rysujące się na tle tej uchwały zagadnienia wymagają jednak dalszego przybliżenia.

Wymogi formalne skargi

Zasadniczy problem związany z wydaną przez NSA uchwałą odnosi się do wymagań formalnych skargi do sądu administracyjnego. Elementy, które powinna zawierać skarga, wylicza art. 46 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga musi zawierać:

• oznaczenie sądu, do którego jest kierowana,
• imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników,
• oznaczenie rodzaju pisma (w naszym przypadku jako skargi),
• osnowę wniosku, czyli uzasadnienie,
• podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika oraz
• wymienienie załączników.

Z kolei art. 57 § 1 p.p.s.a. wymaga nadto:

• wskazania zaskarżonej decyzji (postanowienia, innego aktu lub czynności),
• oznaczenia organu, który ją wydał (albo którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi),
• określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Wymagania powyższe dotyczą treści skargi, natomiast ponadto, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., do pisma strony (w tym przypadku: wnoszonej przez nią skargi do sądu administracyjnego) należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników w celu doręczenia ich pozostałym stronom i uczestnikom postępowania.

Jeśli odpis lub odpisy takie nie zostaną załączone, stanowi to brak formalny, który podlega usunięciu zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni. Rygorem, który sąd stosuje w przypadku nieuzupełnienia takiego braku, jest odrzucenie skargi (co wynika z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; podobnie rzecz się ma w przypadku skargi kasacyjnej, wobec której sankcję odrzucenia z powodu nieuzupełnienia braków formalnych przewiduje art. 178 p.p.s.a., a także zażalenia – art. 197 § 2 w związku z art. 178 p.p.s.a.).

Wątpliwości w orzecznictwie

O podjęcie komentowanej uchwały wniósł Prezes NSA, wskazując, że analiza orzecznictwa NSA w tym zakresie dowodzi istnienia rozbieżności w stosowaniu wspomnianych przepisów w sytuacji, kiedy strona w wymaganym – ustawowym – terminie nie wykona wezwania sądu i nie nadeśle odpisów skargi, zażalenia czy skargi kasacyjnej. Prezes NSA wskazał także, że rozbieżne stanowiska NSA pojawiły się w odniesieniu do możliwości samodzielnego wykonania przez sąd administracyjny kserokopii takich pism. Ponadto w zróżnicowany sposób podchodzi się w orzecznictwie do sytuacji, gdy strona nadesłała odpis (odpisy) pisma, ale już po upływie wyznaczonego terminu, jakkolwiek jeszcze przed dniem wydania postanowienia o odrzuceniu skargi (skargi kasacyjnej, zażalenia).

W złożonym wniosku Prezes NSA wskazał, że rozbieżna praktyka sądowa w tym zakresie stanowi niejednolite traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji procesowej, co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jest to tym bardziej istotne, że w wyniku tych rozbieżności te same okoliczności faktyczne (czyli nieusunięcie braków formalnych skargi w terminie pomimo wystosowanego wezwania) w pewnych sprawach były przyczyną odrzucenia skargi (co powodowało brak jej merytorycznego rozpoznania), zaś w innych sądy administracyjne nie uznawały takich braków za przyczynę wystarczającą do odrzucenia skargi.

Linie orzecznicze i poglądy doktrynalne w tym zakresie zostały obszernie zaprezentowane w omawianej uchwale, poniżej trzeba zatem chociażby podsumować poszczególne ich wnioski.

Sąd w zasadzie może skserować skargę…

Zgodnie z jednym ze stanowisk, zaakceptowanym zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawa, w sytuacji w której sąd dysponuje aktami administracyjnymi sprawy oraz odpowiedzią na skargę organu, a w sprawie – poza skarżącym i organem administracji publicznej – nie występują żadne inne strony ani uczestnicy, nie ma podstaw do przyjęcia, że brak odpisu złożonej skargi uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu. Nie ma więc podstaw do wzywania skarżącego do złożenia odpisu skargi, a w konsekwencji odrzucenia skargi, jeśli jej odpis nie zostanie przedłożony. Sąd dysponuje bowiem także możliwością wykonania kopii skargi.

Uznawano, że podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie dalszego biegu pismu i całej sprawie. Z tego powodu przyjmowano, że jeśli w dniu orzekania o ewentualnym odrzuceniu pisma nie istniała już ta przeszkoda, bowiem strona uzupełniła odpisy (nawet z opóźnieniem), to odrzucenie skargi lub skargi kasacyjnej prowadziłoby do nieuzasadnionego pozbawienia jej prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, a tym samym do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Taki pogląd zaprezentowano m.in. w postanowieniu NSA z 22 stycznia 2013 r. (II OSK 42/13) czy postanowieniach NSA z 26 września 2012 r. (I OSK 2204/12) czy z 26 czerwca 2012 r. (II OSK 1452/12).

… ale nie musi, bowiem za braki formalne skargi odpowiada strona

W orzecznictwie, na co wskazano w uchwale, było jednak prezentowane także stanowisko przeciwne.

Wskazywano m.in., że jeśli przy wstępnej weryfikacji pisma strony przewodniczący uzna, że jest ono obarczone istotnym brakiem formalnym, to wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia, co powoduje, że obowiązkiem strony staje się wykonanie tego wezwania w wyznaczonym terminie (tak NSA w postanowieniu z 14 września 2011 r., II OSK 1744/11).

Zgodnie z tym stanowiskiem brak odpisu skargi ma charakter istotny, a sąd nie może wykonać dodatkowych kopii we własnym zakresie i tym samym sam uzupełnić braku, bowiem obowiązek sporządzenia we własnym zakresie odpisów skargi dla uczestników postępowania za stronę nie wynika z żadnego przepisu p.p.s.a. (tak w postanowieniach NSA z 11 sierpnia 2010 r., I OSK 1259/10 czy z 23 listopada 2010 r., II OSK 2269/10).

W tym zakresie w doktrynie prawa formułowane są także poglądy, że niedopuszczalne jest przerzucanie na sąd administracyjny ustawowych obowiązków strony skarżącej dotyczących wymogów formalnych skargi, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z postanowieniem NSA z 30 marca 2011 r. (II OSK 570/11) sąd nie może podejmować zamiast strony czynności zmierzających do uzupełnienia braków pisma, niezależnie od tego, jak obszerne ono jest. Brano by wtedy pod uwagę nieprzewidziane ustawowo, a więc i niedopuszczalne kryteria takie jak długość czy obszerność pisma oraz podobnie niedopuszczalną ocenę, czy dana liczba odpisów pisma jest już znaczna na tyle, aby niezasadne było sporządzenie ich przez sąd.

Rozstrzygnięcie NSA

W obszernym uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia NSA rozważył szereg wątków związanych z analizowanym zagadnieniem.

Wskazał, że nie jest możliwe pogodzenie stanowisk zaprezentowanych w orzeczeniach we wniosku, z których pierwsze „akcentuje literalną, językową wykładnią przepisów, podczas, gdy drugie przywiązuje wagę do stosowania wykładni teleologicznej i każdorazowego rozważenia okoliczności sprawy pod kątem tego, czy braku formalnego nie można uzupełnić w inny sposób w wypadku uchybienia temu obowiązkowi przez stronę. To drugie stanowisko prowadzi do tworzenia sui generis katalogu sytuacji, w drodze orzeczniczej, w których nieusunięcie braków formalnych pisma przez stronę pomimo wezwania sądu, może być konwalidowane działaniem samego sądu (np. sporządzenie bez stosownego wniosku strony, odpisu pisma)” (z uzasadnienia uchwały I OPS 13/13), co przemawia jednak za przyjęciem ścisłej wykładni omawianych przepisów.

NSA odniósł się do podobnej regulacji w postępowaniu cywilnym i wskazał, że tam czynności podejmowane w celu usuwania braków formalnych pism procesowych są czynnościami procesowymi stron, które nie mogą być podejmowane przez inne podmioty (sąd).

Zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w uzasadnieniu uchwały brak odpisu skargi „w sposób oczywisty wywiera wpływ na sytuację procesową pozostałych stron postępowania, jest brakiem, który uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu”, a odmiennej wykładni nie da się pogodzić nie tylko z omawianymi przepisami, ale także z zasadą równości stron postępowania i zasadą kontradyktoryjności, co może niekiedy prowadzić do pozbawienia danej strony możliwości udziału w tym postępowaniu.

W tym zakresie jednakże NSA uczynił wyjątek na rzecz postępowań, w których uczestniczy tylko skarżący i organ administracji, wskazując, że „w związku ze specyfiką postępowania sądowoadministracyjnego, tj. wnoszeniem skargi za pośrednictwem organu, należy wyraźnie podkreślić, że w przypadku, gdy organ zapoznał się z treścią skargi, nadesłał odpowiedź na skargę, a w sprawie nie występują, poza organem i skarżącym, inni uczestnicy postępowania, to wówczas brak odpisu skargi dla organu nie stanowi przeszkody do nadania skardze dalszego biegu” (z uzasadnienia uchwały I OPS 13/13).

Wreszcie NSA uznał, że z uwagi na zasadę sprawiedliwości proceduralnej i zawarty w niej wymóg rzetelności każdej procedury obowiązkiem sądu – zanim skargę odrzuci – „jest dokładne zwrócenie uwagi komu ma być doręczony odpis skargi, w jakim celu zażądano odpisu bądź odpisów skargi, czy żądana ilość odpisów odpowiada ilości uczestniczących w postępowaniu osób”.

Znaczenie uchwały NSA

Komentowana uchwała ma tzw. charakter abstrakcyjny, czyli choć nie została podjęta w konkretnej sprawie, to do momentu zmiany stanowiska przez NSA w tym zakresie pozostałe sądy administracyjne pozostają nią związane (skutek taki przewiduje art. 269 § 1 p.p.s.a.). Przynajmniej zatem do momentu ewentualnej zmiany w tym zakresie sądy administracyjne będą odrzucać skargi (skargi kasacyjne, zażalenia), które nie zawierały odpisów, a wezwana do ich przedłożenia strona nie uzupełniła powstałego braku w ustawowym siedmiodniowym terminie (szerzej na temat uchwał NSA zob. „Rola uchwał NSA w ujednolicaniu orzecznictwa sądów administracyjnych”).

Wydaje się, że uchwała ta nie jest korzystna dla stron postępowania. Przede wszystkim zgodnie z sentencją uchwały każde niezałączenie odpisu skargi jest brakiem koniecznym do usunięcia, a ewentualny wyjątek w tym zakresie wyprowadzany jest dopiero w uzasadnieniu uchwały (należy bowiem zwrócić uwagę, że to sentencja uchwały ma charakter wiążący, a poglądy dotyczące związania treścią uzasadnienia rozstrzygnięcia sądowego są istotnie rozbieżne). Wydaje się także, że rozróżnienie sytuacji na sprawy z udziałem jedynie skarżącego i organu administracji oraz sprawy z udziałem większej ilości uczestników postępowania nie wynika wyraźnie z analizowanych przepisów. Osobiście podzielałem i w dalszym ciągu podzielam poglądy orzecznicze, zgodnie z którymi sąd może uzupełnić taki brak niejako w zastępstwie strony skarżącej, jakkolwiek jest to sytuacja wyjątkowa. Przyjmuję jednak jako istotny kontrargument pogląd dotyczący nierówności sytuacji poszczególnych podmiotów (stron postępowania), gdy jeden sąd zdecyduje się skargę skserować we własnym zakresie i brak uzupełnić, a drugi nie. Rozbieżność orzecznicza w takiej kwestii była zasadniczo niekorzystna dla wszystkich.

Być może uzasadniona wobec tego byłaby nowelizacja przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym zakresie. Może to mieć szczególnie znaczenie w kontekście – dopuszczanej przecież przez sądy administracyjne – możliwości wniesienia skargi lub innego pisma do sądu drogą elektroniczną, kiedy w zasadzie brak jest skargi (czy jej odpisu) jako fizycznego dokumentu (zob. w tym zakresie M. Kiełbowski, Wnoszenie pism sądowych drogą elektroniczną, Kadra Kierownicza w Administracji nr 12/2012, s. 9-11 i powołane tam postanowienie WSA w Poznaniu z 16 listopada 2010 r., IV SA/Po 190/10, postanowienie NSA z 10 lutego 2011 r., II OZ 62/11, a przede wszystkim postanowienie NSA z 21 grudnia 2011 r., II FZ 447/11 – wyrażony w nim pogląd uważam za najbardziej trafny).

Maciej Kiełbowski, Zespół Rozwiązywania Sporów i Arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy