Rozsądne regulacje dotyczące gazu łupkowego to korzyści nie tylko dla inwestorów | Co do zasady

Rozmowa z Weroniką Pelc, wspólnikiem odpowiedzialnym za Zespół Doradztwa dla Sektora Energetycznego, oraz z Michałem Barłowskim, wspólnikiem odpowiedzialnym za Zespół Prawa Upadłościowego i Restrukturyzacji, o inwestycjach w gaz łupkowy w Polsce.

Portal Procesowy: Ostatnio na zaproszenie kancelarii Haynes and Boone byli Państwo w Houston z seminarium na temat możliwości wydobycia gazu łupkowego w Polsce. Przedstawiali też Państwo amerykańskim inwestorom warunki prowadzenia inwestycji i działalności gospodarczej w naszym kraju. Jakie były reakcje?

Weronika Pelc: Zdecydowanie było widać zainteresowanie. Houston jest stolicą amerykańskiego sektora oil and gas, co nie oznacza, że ludzie, którzy tam pracują, zajmują się wyłącznie wydobyciem na terenie Stanów Zjednoczonych. Są tam centrale firm prowadzących taką działalność na całym świecie: w Ameryce Południowej, w Afryce, w Australii. Oczywiście doskonale znają też rynek europejski.

W Stanach są wielokrotnie większe złoża gazu, a koszty wydobycia, wedle szacunków, są trzykrotnie niższe niż w Polsce. Po co więc amerykańscy inwestorzy mieliby przyjeżdżać do Polski?

Michał Barłowski: Niższe koszty wydobycia gazu łupkowego w USA wynikają m.in. stąd, że tam gaz łupkowy wydobywa się już od pięciu lat. Związany z tym rozwój technologii przełożył się na spadek kosztów wydobycia. Można zakładać, że analogicznie będzie w Polsce. Dopracowanej amerykańskiej technologii nie można bezpośrednio przenieść do Polski, bo inne są uwarunkowania geologiczne. Nawiasem mówiąc, w Polsce toczy się dyskusja, czy powinniśmy wykorzystać cudzą technologię, czy też może opracować własną.

A odpowiadając na pytanie: amerykańscy przedsiębiorcy są na etapie szukania rynków zbytu. Cena wydobycia spada, więc spada też cena surowca, w związku z czym jego sprzedaż w Stanach przestaje być opłacalna. Dlatego amerykańscy przedsiębiorcy inwestują w instalacje umożliwiające skraplanie gazu i jego eksport poza Stany Zjednoczone. Jednak zainteresowanie rynkiem polskim widać bardziej ze strony firm, które zajmują się wydobywaniem gazu łupkowego i które chciałyby w Polsce rozpocząć taką działalność. Byłoby to z obopólną korzyścią, bo jak wiemy, Polska dąży do tego, żeby być energetycznie niezależna.

Czym się różni prawo polskie od amerykańskiego w kwestiach dotyczących wydobycia gazu łupkowego?

Michał Barłowski: Podstawowa różnica dotyczy własności. Prawo polskie przewiduje, że wszelkie kopaliny do momentu ich wydobycia są własnością Skarbu Państwa. W USA złoże należy do tego, kto je odkrył. Ma to wpływ na charakter umów zawieranych między inwestorami. W Polsce nie mogą być one oparte o tytuł własności tego, co nie zostało jeszcze wydobyte. Również zabezpieczenia, które są typowe na rynku amerykańskim, nie funkcjonują w Polsce w ten sposób. Mówię tu o zabezpieczeniach rzeczowych lub związanych z tytułem własności węglowodorów, które pozostają w złożu. U nas można rozporządzać węglowodorami dopiero wtedy, gdy zostaną wydobyte. Dlatego inwestorzy muszą w inny sposób ukształtować swoje stosunki prawne.

Na ile przychylne jest polskie prawo inwestorom z USA?

Weronika Pelc: Zacznijmy może od tego, że w Polsce nadal jesteśmy na etapie rozpoznawania kopalin. W tej branży wyraźnie rozróżnia się dwa etapy: najpierw jest etap poszukiwania i rozpoznawania złóż, a dopiero później, jeśli dane złoże jest odpowiednio bogate i ma odpowiednią budowę geologiczną, można podjąć decyzję o jego wykorzystaniu. W tej chwili w Polsce wszyscy są na etapie poszukiwania i rozpoznawania. Jak do tej pory, na tym etapie prawo polskie traktuje inwestorów bardzo dobrze. Nawet w Houston padło zdanie – a mówił to operator, który ma tu kilka koncesji – że wydawanie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie przebiegało bardzo płynnie i szybko. W ten sposób wydano ponad 100 koncesji. Natomiast ponieważ zbliża się moment, gdy niektóre z tych koncesji będą uzupełniane o koncesje produkcyjne, wydobywcze, rząd się zastanawia, jak ukształtować ramy prawne korzystania z tych węglowodorów, żebyśmy nie byli jak kraj trzeciego świata, który ma zasoby, ale korzystają z nich tylko ci, którzy mają technologie i zasoby te wydobywają. Żeby to było nasze dobro narodowe i polisa emerytalna. Dlatego planowane są nowe rozwiązania, które dla inwestorów będą może mniej liberalne niż obecnie, ale ukształtują uczciwe zasady gry na tym rynku.

Michał Barłowski: A jeśli chodzi o inwestorów konkretnie ze Stanów Zjednoczonych, to należy zwrócić uwagę na dwa źródła norm prawnych. Pierwsze z nich to traktat o stosunkach handlowych i gospodarczych między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki z 1990 roku (wraz z protokołem z 2004 roku), który określa warunki traktowania wzajemnych inwestycji. Inwestycje te mają być traktowane w sposób niedyskryminujący, zgodnie z zasadą najbardziej uprzywilejowanego państwa, z pewnymi wyjątkami wynikającymi z przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zasada najbardziej uprzywilejowanego państwa polega na tym, że gdyby Polska traktowała jakieś państwo lepiej niż USA, to doszłoby do naruszenia tej zasady. W art. 7 traktatu zapisano też zasadę, że nie nastąpi nacjonalizacja inwestycji wzajemnych, a gdyby jednak do niej doszło, to stronie, która dokonała inwestycji, zostanie niezwłocznie wypłacone pełne odszkodowanie wraz z odsetkami liczonymi wedle stawki LIBOR. Tak szczegółowe są te regulacje.

Drugim źródłem prawa jest konwencja o unikaniu podwójnego opodatkowania z 1974 roku, która ma być zastąpiona nową konwencją.

Weronika Pelc: Nie powiedzieliśmy też jeszcze o wciąż oczekiwanym akcie prawnym, czyli o ustawie węglowodorowej. W lutym ukazał się długo oczekiwany projekt przygotowany przez ministra środowiska. Określa on nowe zasady wydobycia węglowodorów w Polsce. Wprowadza Narodowego Operatora Kopalin Energetycznych, aby zapewnić udział Skarbu Państwa (government take) w koncesjach. W przyszłości zniesiony ma być podział na koncesje rozpoznawcze, poszukiwawcze i wydobywcze. Projekt przedstawiony 18 lutego 2013 roku określa nową wysokość opłat z tytułu wydobycia węglowodorów. Obejmuje także inne kwestie administracyjne, formalne i środowiskowe, bez przepisów podatkowych. Mają one zostać określone w odrębnej ustawie. Tymczasem ciekawość inwestorów jest ogromna, bo jak zapowiadał rząd mają być wprowadzone nowe podatki, dające w sumie opodatkowanie przychodów na poziomie 40% zysków brutto.

Kontrowersje wokół wydobycia gazu łupkowego dotyczą głównie stosowanej technologii, takiej jak szczelinowanie hydrauliczne. Czy polskie prawo w wystarczającym stopniu chroni środowisko?

Weronika Pelc: Moim zdaniem polskie prawo dobrze chroni środowisko. Istnieje rozbudowany system ochrony każdego z elementów środowiska: powierzchni ziemi, atmosfery, wód gruntowych. Nie ma tylko regulacji dotyczących tego, co się dzieje kilka tysięcy metrów pod powierzchnią ziemi. Należy się zastanowić, czy specjalnie dla tej technologii trzeba to regulować, czy technologia stosowana na takiej głębokości może mieć jakiś wpływ na powierzchnię ziemi, na wody gruntowe. Podnoszone są takie obawy, ale w mojej ocenie istniejące przepisy są wystarczające, ponieważ chronią przed negatywnym wpływem działalności człowieka na środowisko w bardzo szerokim zakresie. Może warto byłoby tylko ujednolicić te przepisy i wyodrębnić je w oddzielnym akcie prawnym regulującym zasady wydobycia węglowodorów niekonwencjonalnych, tak by inwestor wiedział, co wolno mu robić, a czego nie i nie podlegało to różnym interpretacjom.

W rezolucji Parlamentu Europejskiego z 21 listopada 2012 r. w sprawie przemysłowych, energetycznych i innych aspektów wydobycia gazu łupkowego i olei łupkowych wskazano ogromną ilość obaw dotyczących wpływu eksploatacji takich złóż na środowisko. W mojej ocenie prawdopodobieństwo wystąpienia wskazanych tam szkód jest minimalne. Istniejące obecnie przepisy powinny przeciwdziałać takim negatywnym skutkom.

Podnosi się np., że wydobycie gazów łupkowych wymaga dużego zużycia wody, bo potrzebna jest woda do szczelinowania. Tymczasem te ilości wody są nieproporcjonalnie małe w stosunku do codziennego zużycia wody na potrzeby przemysłowe czy nawet komunalne. Być może to byłoby problemem w regionach, gdzie wody brakuje, ale w Europie raczej nie. Oczywiście ta woda musi być potem oczyszczona, trzymana w odpowiednich zbiornikach, ale istnieją przecież przepisy dotyczące ścieków. Podobnie w mojej ocenie jest z innymi kwestiami.

Michał Barłowski: Przy tej okazji warto wspomnieć, że w Polsce jest znacznie większe zagęszczenie zarówno mieszkańców, jak i różnych instalacji niż w tych regionach Stanów Zjednoczonych, w których następuje wydobycie gazu. Dlatego przepisy polskie i europejskie są znacznie bardziej restrykcyjne niż amerykańskie.

A czy bariery administracyjne w Polsce są większe niż w USA?

Michał Barłowski: Amerykanie też mają sporo barier administracyjnych. To nie jest tak, jak uważamy, procedury amerykańskie też są obszerne.

Weronika Pelc: Każde cywilizowane państwo ma swoje procedury i oczywistym jest, że należy ich przestrzegać.

Ostatnio media donosiły, że kilku inwestorów wycofało się z rynku polskiego i próbuje przenieść swoje koncesje na inne podmioty.

Weronika Pelc: Jeżeli nie ma jasnej informacji od takiego inwestora, jakie były powody jego decyzji, to nie wiadomo, czy on faktycznie wycofuje się z rynku, czy po prostu realizuje zyski z inwestycji i sprzedaje swoje projekty komuś innemu. W tym sektorze to dość powszechne.

Michał Barłowski: Przyczyny wycofania się z rynku mogą być różne. Dokonane odwierty mogą nie rokować na komercyjne wykorzystanie w przyszłości. Mogą być też przyczyny pozamerytoryczne, związane np. z oporem władz miejscowych czy społeczności lokalnej, z ogólnym klimatem inwestycyjnym na poziomie lokalnym, a nie centralnym. Rząd bowiem ewidentnie jest za wykorzystaniem gazu łupkowego i za inwestycjami w tym sektorze. Dlatego inwestorzy angażują się w działania informacyjne, mające wskazać lokalnej społeczności korzyści z prowadzenia takiej działalności na terenie ich gminy. Zdarza się, że inwestorzy remontują drogę, remontują kościół, organizują pikniki dla lokalnych społeczności.

Zdarzało się już, że władze lokalne zatrudniały doradcę, który w dość agresywny sposób przeciwdziałał inwestycjom. Ale bywa też tak, że władze lokalne popierają takie inwestycje, gdyż wpływają one na zmniejszenie bezrobocia, na tworzenie infrastruktury, na rozwój usług, na dochody gminy. Obecny projekt zakłada bowiem opłaty eksploatacyjne na poziomie 24 zł za 1000 m³ wydobytego gazu, z czego większość ma trafiać do gminy. Może to dać w efekcie spore kwoty. A niektóre z obszarów, na których stwierdzono istnienie złóż gazu łupkowego, są ewidentnie dotknięte bezrobociem. Widać więc, że rozsądne regulacje w zakresie wydobycia gazu łupkowego mogą się przełożyć na korzyści nie tylko dla inwestorów, ale też dla lokalnych społeczności i całego kraju.

Rozmawiała Justyna Zandberg-Malec