Zignorowanie głosu społeczeństwa może skutkować uchyleniem całego rozstrzygnięcia
Nierzadko w postępowaniach administracyjnych organizacje zgłaszają uwagi lub w inny sposób wyrażają swój sprzeciw (rzadziej: poparcie) wobec przedmiotu postępowania. Pozornie nieznaczące pisma są czasami ignorowane. To zaś rodzi daleko idące negatywne skutki.
Wyrok WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2014 r., II SA/Rz 674/14
Często zdarza się, że udziałem w danym postępowaniu administracyjnym zainteresowana jest organizacja społeczna (lokalne stowarzyszenie, organizacja ekologiczna itp.). W toku postępowania kieruje ona do organu administracji uwagi, protesty, wyraża swoje stanowisko lub domaga się określonego rozstrzygnięcia sprawy. Czasami treść składanych przez nią pism nie pozwala łatwo określić, jaki charakter prawny ma wypowiedź procesowa organizacji społecznej, tj. czy domaga się ona dopuszczenia do udziału w postępowaniu, czy pragnie zaskarżyć rozstrzygnięcie, czy też jedynie zamierza przedstawić swoją opinię.
Niewielki formalizm postępowań administracyjnych pułapką dla urzędników
Przepisy regulujące przebieg postępowania administracyjnego nie są bardzo sformalizowane. Na uczestników takich postępowań nie nakłada się szczególnych wymogów co do formy i treści składanych żądań. To, co jest ułatwieniem dla uczestników postępowania, stanowi istotne utrudnienie dla urzędników. Organy administracji mają często problem z prawidłową oceną charakteru pism i żądań organizacji i w rezultacie nie przypisują ich prawidłowo do odpowiedniej instytucji przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdarza się również, że urzędnicy traktują wystąpienia organizacji społecznych jako pewną nieformalną polemikę, która podlega jedynie włączeniu do akt, bez podejmowania jakichkolwiek dalszych czynności procesowych.
WSA przesądził w komentowanym orzeczeniu, że taka praktyka jest błędna, a ciężar ustalenia charakteru żądania strony spoczywa na urzędnikach. Rozstrzygnięcie sądu mogło być zaskakujące dla uczestników sporu, gdyż z uzasadnienia wyroku wynika, że skarżący nie zwrócili uwagi na to uchybienie, które ostatecznie skutkowało uchyleniem decyzji. Sama organizacja społeczna w ogóle nie brała aktywnego udziału w postępowaniu przed WSA i w rezultacie nie zwracała uwagę na wspomniane uchybienie.
Jest żądanie, musi być reakcja
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Organ administracji publicznej wydał decyzję, w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi. Pół roku później dwie osoby złożyły wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. SKO odmówiło jednak podjęcia takiego rozstrzygnięcia, gdyż jego zdaniem zaskarżona decyzja nie była dotknięta wadą uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a następnie – po wydaniu przez SKO decyzji utrzymującej zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy – złożyli skargę do sądu administracyjnego.
Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jednakże podstawą orzeczenia uczynił zupełnie inne okoliczności niż te, które wskazywali skarżący.
WSA podkreślił, że sądy administracyjne rozstrzygają w granicach sprawy, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd dostrzegł, że w aktach sprawy znajduje się pismo stowarzyszenia, w którym organizacja ta wyraża sprzeciw wobec decyzji SKO. Pismo to nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją organu administracji prowadzącego postępowanie. Kolegium nie podjęło bowiem próby wyjaśnienia, czy pismo to stanowi wniosek stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu.
Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organizacjami społecznymi są organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Mogą one występować z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji, do którego zgłoszone zostało takie żądanie, powinien postanowić o wszczęciu postępowania lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, a gdy uznaje żądanie za pozbawione podstaw, wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału przysługuje zażalenie.
Z powyższego wynika, że w każdym przypadku skierowania wniosku przez organizację społeczną organ administracji powinien wydać rozstrzygnięcie, a jeżeli decyduje się odmówić tejże organizacji udziału w postępowaniu, to postanowienie takie jest zaskarżalne.
Brak reakcji organu administracji jest zatem istotnym uchybieniem przepisom procesowym. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku organizacji społecznej, którego treść wskazuje na to, że wyraża ona wolę uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organu jest ocena tego wniosku. W tym kontekście WSA w Krakowie, w wyroku z 22 maja 2014 r. (III SA/Kr 1407/13), podkreślił, że „prowadzenie postępowania bez rozpatrzenia takiego wniosku jest istotnym naruszeniem prawa procesowego przejawiającym się w niewyjaśnieniu katalogu wszystkich podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w tym postępowaniu, w sytuacji gdy ustawodawca zagwarantował organizacji społecznej prawo złożenia zażalenia – a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego – na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Nierozpatrzenie wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym nie tylko zamyka temu podmiotowi prawo do drugiej instancji administracyjnej i narusza prawo do sądu w kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu, lecz także z góry, bez zbadania ustawowych podstaw dopuszczenia, wyklucza możliwość uczestniczenia przez organizację społeczną w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a tym samym eliminuje możliwość brania przez nią czynnego udziału w postępowaniu ze wszystkimi tego konsekwencjami”.
Drobny błąd, niebagatelne skutki
W rezultacie sąd stwierdził, że decyzja SKO jest przedwczesna, gdyż nie została poprzedzona oceną wniosku organizacji. Sąd nie miał zatem innego wyjścia, jak tylko uchylić decyzję, nie podejmując się nawet merytorycznej oceny skargi w odniesieniu do konkretnych zarzutów stawianych przez skarżących.
Przedstawiony wyżej stan faktyczny pokazuje, jak łatwo jest naruszyć przepisy postępowania odnoszące się do udziału organizacji społecznych i jak istotne skutki może to za sobą pociągać. Praktykę organów administracji dodatkowo komplikują szczególne rozwiązania prawne znajdujące się w przepisach odrębnych. Przykładowo w niektórych postępowaniach wyłączony jest udział organizacji społecznych (np. w postępowaniach dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, i w postępowaniach o wydanie pozwolenia emisyjnego: art. 185 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Z kolei w wielu postępowaniach przewidziano odrębne zasady udziału organizacji społecznych będących organizacjami ekologicznymi (niektóre postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, niektóre postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach itp.), odmienne od tych opisanych wyżej.
W każdym jednak przypadku konieczne jest zwrócenie uwagi na to, czy w odniesieniu do danego żądania organizacji społecznej organ administracji publicznej dokonał jego oceny i podjął wymagane prawem czynności. W każdym bowiem przypadku pominięcia pozornie nieistotnego pisma organizacji pojawia się ryzyko uchylenia decyzji przez sąd. W komentowanej sprawie nie miało to większego wpływu na adresata decyzji, gdyż uchylona została decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności, a nie sama decyzja, której nieważność miała zostać stwierdzona. W wielu przypadkach jednak uchylona może zostać decyzja merytoryczna, np. udzielająca pozwolenia, uniemożliwiając tym samym korzystanie z nadanych decyzją uprawnień.
Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
