Wzmocnienie ochrony praw procesowych w postępowaniu antymonopolowym

27.10.2011 konkurencja

Zwiększenie roli urzędnika prowadzącego postępowanie wyjaśniające, obowiązek informowania o kryteriach ustalania wysokości kary oraz większe wykorzystanie narzędzi ekonomicznych w sprawach o naruszenie prawa konkurencji wprowadza tzw. pakiet proceduralny.

17 października 2011 roku Komisja Europejska przyjęła tzw. pakiet proceduralny wzmacniający ochronę praw procesowych stron w postępowaniu antymonopolowym, ułatwiający współpracę pomiędzy urzędnikami Komisji i przedsiębiorcami oraz ustalający zasady sporządzania analiz ekonomicznych na potrzeby postępowania. W skład pakietu wchodzą „Zawiadomienie Komisji w sprawie najlepszych praktyk w zakresie prowadzenia postępowań w związku z art. 101 i 102 TFUE” (Commission notice on the Best Practices for the conduct of proceedings concerning Articles 101 and 102 TFEU) oraz „Najlepsze praktyki przedkładania danych ekonomicznych zawierające wytyczne w zakresie przygotowania i stosowania analiz ekonomicznych” (Best practices for the submission of economic evidence and data collection in cases concerning the application of Articles 101 and 102 TFEU and in merger cases).

Zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej zmiany dotyczą jedynie postępowania przed Komisją Europejską i nie mają żadnego wpływu na praktykę krajowych organów antymonopolowych. Wprowadzony pakiet proceduralny, jako akt wspólnotowego prawa miękkiego (soft law), pełni funkcję pomocniczą wobec procedury określonej w rozporządzeniu Rady 1/2003 w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (obecnie art. 101 i 102 TFUE). Znajdzie on jednak zastosowanie zarówno do spraw wszczętych po jego przyjęciu, jak i do postępowań będących już w toku.

Zawiadomienie w sprawie najlepszych praktyk

Wprowadzone Zawiadomienie w sprawie najlepszych praktyk stanowi kontynuację reformy postępowania przed Komisją i ma na celu przede wszystkim wzmocnienie ochrony praw procesowych stron, wyjaśnienie zasad współpracy pomiędzy Komisją a przedsiębiorcami oraz zwiększenie roli urzędnika prowadzącego postępowanie wyjaśniające (hearing officer). Zgodnie z oficjalnym komunikatem Komisji zmiany mają polegać przede wszystkim na:

rozszerzeniu pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń o główne czynniki mające wpływ na wymiar kary;
organizacji spotkań informacyjnych przedsiębiorców z Komisją;
zwiększeniu dostępu stron do akt postępowania przed przedstawieniem zarzutów;
publikacji decyzji odrzucających skargi.

Warto przyjrzeć się bardziej szczegółowo wybranym zagadnieniom.

Rozstrzyganie o dokumentach objętych zawodową tajemnicą prawniczą

W pierwszym rzędzie Komisja starała się doprecyzować zasady przestrzegania prawniczej tajemnicy zawodowej (przysługującej prawnikom zewnętrznym, niezwiązanym stosunkiem pracy, niezależnie od przynależności do korporacji zawodowej, w rozumieniu wyroku T-125/03 i T-253/03 Akzo Nobel Chemicals). Mianowicie przedsiębiorca może odmówić nawet pobieżnego przejrzenia dokumentów, jeżeli uzasadni, że nawet tego typu czynność spowoduje ujawnienie poufnych informacji objętych zawodową tajemnicą prawniczą. Jeżeli jednak wbrew twierdzeniu przedsiębiorcy Komisja stoi na stanowisku, iż dokument nie zawiera informacji chronionych, ma prawo umieścić jego kopię w zapieczętowanej kopercie i zabrać do siedziby Komisji, aby tam rozstrzygnąć sporną kwestię.

Decyzja co do ujawnienia dokumentów Komisji leży w gestii urzędnika prowadzącego postępowanie wyjaśniające (hearing oficer). Urzędnik ten, w odróżnieniu od pozostałych osób zaangażowanych w sprawę, cechuje się pewnego rodzaju niezależnością od komisarza ds. konkurencji, jednak nie można uznać, iż jest w takim samym stopniu niezależny co niezawisłe sądy. Trudno oprzeć się wrażeniu, że rozwiązanie to jest jedynie prowizoryczne i sprawa ochrony tajemnicy zawodowej będzie stale powracać na wokandy sądów unijnych (spór co do istnienia tajemnicy otwiera drogę zaskarżenia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej). Trudno się bowiem spodziewać, aby przedsiębiorcy chętnie poddawali ocenie urzędników Komisji, czy dany dokument stanowi chronioną tajemnicę.

Należy już teraz zaznaczyć, że przedsiębiorcy powinni dokładać należytej staranności, aby każdy dokument pochodzący od zewnętrznych prawników, przygotowany na potrzeby przyszłej lub aktualnej obrony w sprawach konkurencji, był należycie opatrzony klauzulami poufności i przechowywany w odpowiednich warunkach.

Informacja o wysokości potencjalnej kary pieniężnej

Istotnym novum w stosunku do poprzedniej procedury jest wprowadzenie do pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń informacji o metodach nakładania kar pieniężnych. Komisja wskaże w zastrzeżeniu najważniejsze fakty i kwestie prawne (takie jak czas trwania i waga naruszenia, umyślność oraz inne okoliczności obciążające), które będą brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary. Ponadto Komisja przekaże właściwe dane dotyczące obrotu oraz lat branych pod uwagę przy nakładaniu kary. W sprawach kartelowych niejednokrotnie punktem spornym jest wysokość nałożonej kary, a nie sam fakt popełnienia naruszenia. Dlatego też dokładne wyjaśnienie okoliczności, które uwzględnia Komisja, pozwoli przedsiębiorstwu przygotować strategię procesową oraz będzie gwarantem realizacji prawa do obrony.

Wykorzystanie tzw. „data room” w postępowaniu przed Komisją

Kolejnym ciekawym rozwiązaniem jest wprowadzenie tzw. data room jako metody bezpiecznego i poufnego ujawniania danych ilościowych niezbędnych do przeprowadzenia analiz ekonometrycznych. Część danych, również takich, które zawierają informacje poufne, jest ujawniana w pomieszczeniu Komisji pod nadzorem wyznaczonego urzędnika. Oczywiście w takim pomieszczeniu obowiązuje bezwzględny zakaz kopiowania, sporządzania notatek oraz korzystania z wszelkich zewnętrznych środków komunikacji. Urzędnik prowadzący postępowanie wyjaśniające (hearing officer) przyznaje dostęp do data room jedynie zewnętrznym doradcom, czyli doradcom ekonomicznym i prawnikom niezależnym wobec stron postępowania. Przed przyznaniem dostępu urzędnik musi rozważyć interesy przemawiające za zasadą zachowania poufności oraz zagwarantowaniem stronie prawa do obrony. Wprowadzone rozwiązanie zasługuje na pełną aprobatę i koresponduje z ogólną tendencją, aby przy badaniu naruszeń prawa konkurencji w większym stopniu wykorzystywać narzędzia ekonomiczne, co wymaga dostępu do poufnych danych dotyczących produkcji, sprzedaży, planowanych inwestycji itp., które często stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Najlepsze praktyki w zakresie analiz ekonomicznych

Sposób wykorzystania technik ekonomicznych w stosowaniu prawa nadal budzi wiele kontrowersji. Dlatego uzupełnieniem Zawiadomienia są przygotowywane przez Komisję Europejską Najlepsze praktyki przedkładania danych ekonomicznych zawierające wytyczne w zakresie przygotowania i stosowania analiz ekonomicznych. Mają one szersze zastosowanie aniżeli Zawiadomienie, gdyż są stosowane zarówno do postępowań na podstawie art. 101 i 102 TFUE, jak i do zgłoszeń koncentracji. Zakładają one m.in. możliwie wczesne poinformowanie Komisji o proponowanej metodologii, a także precyzują standardy opracowywania i przeprowadzania ankiet wśród konsumentów oraz zasady przekazywania Komisji żądanych informacji.

Wszelkie działania Komisji mające na celu zwiększenie transparentności postępowania oraz służące bardziej partnerskiemu podejściu do stron należy oceniać pozytywnie. Jednakże dopiero stosowanie pakietu w praktyce pozwoli na jego całościową ocenę.

Karolina Sereja, Zespół Prawa Konkurencji kancelarii Wardyński i Wspólnicy