Unijne i polskie sankcje podmiotowe | Co do zasady

Wobec wielu podmiotów – głównie rosyjskich – obowiązują surowe sankcje gospodarcze zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym. Po wejściu w życie ustawy sankcyjnej (czyli ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego) szczególnego znaczenia nabrała polska lista sankcyjna prowadzona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą po raz pierwszy opublikowano 26 kwietnia. Cel jej utworzenia jest jasny: przeciwdziałanie wspieraniu agresji Rosji na Ukrainę. Mimo to kryteria wpisu na listę nie są jednoznaczne, a sam przebieg postępowania w przedmiocie wydania decyzji istotnie ogranicza prawa jednostki do obrony przed niesłusznym wpisem. Na listę łatwo mogą bowiem trafić także polskie podmioty.

Przesłanki wpisania podmiotu na listę sankcyjną

Na listę sankcyjną trafiają osoby i podmioty gospodarcze, dla których Minister wydał decyzję administracyjną, określając w niej rodzaj oraz zakres środków ograniczających. Decyzję tę organ wydaje obowiązkowo, jeśli dany podmiot spełnia ustawowe przesłanki. Jak sygnalizowaliśmy w artykule Sankcje za naruszenie sankcji, do przesłanek tych należą:

• bezpośrednie lub pośrednie wspieranie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę,
• bezpośrednie lub pośrednie poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej lub działalność stanowiąca inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi,
• bezpośrednie związanie z osobami lub podmiotami spełniającymi powyższe przesłanki, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub prawdopodobieństwo wykorzystania własnych środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych na wskazane wyżej cele.

Powyższe kryteria nie są jednak precyzyjnie sformułowane, bowiem ustawa sankcyjna nie wskazuje, co rozumieć przez „pośrednie” wspieranie agresji lub naruszanie praw człowieka, a przede wszystkim dopuszcza opieranie się na prawdopodobieństwie, że posiadane zasoby będą wykorzystywane w celu wspierania agresora w konflikcie zbrojnym w Ukrainie. Teoretycznie rzecz biorąc, potencjalnie każdy podmiot, niezależnie od siedziby czy miejsca zamieszkania lub wykonywanej działalności, może zostać objęty polskimi sankcjami, jeżeli Minister uzna, że istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania zasobów na wskazane cele lub że dochodzi do pośredniego wspierania działań wojennych wojsk rosyjskich.

Podobne wnioski można wysnuć z analizy kryteriów, którymi powinien kierować się organ przy określaniu zakresu środków ograniczających. Art. 3 ust. 4 ustawy sankcyjnej zawiera niewyczerpujący katalog okoliczności, którymi są charakter i zakres działalności, struktura kapitałowa podmiotu lub względy bezpieczeństwa narodowego.

Nieostre brzmienie przesłanek i możliwie szerokie ich zastosowanie może prowadzić do nadinterpretacji oraz niejednolitej praktyki organu, co może negatywnie wpłynąć na działalność polskich podmiotów gospodarczych uznanych arbitralnie za popleczników reżimu rosyjskiego lub białoruskiego.

Kto faktycznie podlega sankcjom Ministra?

Co do zasady decyzja administracyjna, jako indywidualny i konkretny akt działania organów publicznych, powinna wywoływać skutki wyłącznie względem jej adresata. Decyzja o wpisie na listę sankcyjną jest o tyle specyficzna, że w praktyce wywołuje szereg obowiązków, w szczególności zakazów, także względem podmiotów powiązanych z adresatami decyzji. W praktyce może ona wywrzeć skutki wobec podmiotów zależnych z uwagi na odpowiednie stosowanie środków ograniczających określonych w:

• art. 2 ust. 1-3 rozporządzenia 765/2006 dotyczącego sankcji względem Białorusi¹,
• art. 2 i art. 9 rozporządzenia 259/2014 dotyczącego sankcji względem Rosji².

Na podstawie powyższych przepisów unijnych zamrożeniu podlegają zarówno środki finansowe i zasoby gospodarcze będące własnością adresata decyzji, jak i pozostające w jego posiadaniu, we faktycznym władaniu lub pod jego kontrolą.

Jeżeli więc w decyzji o wpisie podmiotu na listę sankcyjną zostanie wskazany pełny zakres środków ograniczających wynikających ze wskazanych przepisów unijnych, środki te będą mogły być stosowane także wobec podmiotów kontrolowanych lub zależnych od podmiotu z listy. Podobnie jest w przypadku zakazu udostępniania środków finansowych i zasobów gospodarczych – decyzja Ministra może przewidywać taki zakaz również względem podmiotów powiązanych z adresatami decyzji.

Ograniczenie uprawnień procesowych strony

Przepisy ustawy sankcyjnej istotnie ograniczają zakres praw, które przysługują stronie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 4 ust. 1 ustawy sankcyjnej wskazuje zamknięty katalog przepisów Kodeksu, które mają zastosowanie w tym postępowaniu. W postępowaniu o wpis jednostki na listę sankcyjną nie przewiduje się w szczególności:

• formalnego zawiadomienia podmiotu o wszczęciu postępowania,
• doręczenia stronie decyzji o wpisie na listę,
• możliwości złożenia wyjaśnień lub udziału w podejmowanych czynnościach w każdym czasie (następuje to wyłącznie za wezwaniem Ministra, do którego organ ten nie jest zobowiązany),
• wglądu do akt sprawy, w tym sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów.

Podmiot, wobec którego zostanie wydana decyzja o wpisie, nie będzie osobiście o niej zawiadomiony. Decyzja razem z listą jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) na stronie podmiotowej Ministra. Istotnie wpływa to na pozycję prawną podmiotu w postępowaniu, bowiem strona może przez pewien czas nie wiedzieć o nałożonych na nią środkach ograniczających. Co więcej, decyzja Ministra podlega natychmiastowej wykonalności i obowiązuje już od dnia następującego po dniu jej publikacji w BIP.

O wpis na listę łatwo, trudniej z wykreśleniem

Podmiot może znaleźć się na liście w tempie ekspresowym, lecz droga do ewentualnego wykreślenia z listy jest długa, bo nie przewidziano szybkiej ścieżki odwoławczej. Co więcej ustawodawca wykluczył możliwość żądania ponownego rozpoznania sprawy – wpisany na listę podmiot może jedynie złożyć wniosek o wykreślenie go z listy. Wniosek może być złożony do Ministra w każdym czasie i wymaga uzasadnienia dotyczącego braku przesłanek do wpisu podmiotu na listę.

Odrębnym środkiem mogącym prowadzić do wykreślenia podmiotu z listy jest złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z tym że 30-dniowy termin na jej wniesienie biegnie już od dnia następującego po dniu udostępnienia decyzji w BIP, bo decyzja nie podlega doręczeniu. Zanim sąd wyda wyrok w sprawie, może upłynąć kilka miesięcy, a w tym czasie podmiot będzie podlegał określonym w decyzji sankcjom.

W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego środkiem obronnym może być również wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji, który sąd administracyjny powinien co do zasady rozpoznać przed wydaniem orzeczenia merytorycznego w sprawie.

Polska lista sankcyjna a listy unijne

Przepisy ustawy sankcyjnej, a w ślad za nimi wydane przez Ministra decyzje o wpisie na listę, nie są jedynymi ograniczeniami kontraktowania, do których muszą się stosować polscy przedsiębiorcy. Wszyscy unijni przedsiębiorcy są związani rozporządzeniem Rady (WE) 765/2006 dotyczącym sankcji względem Białorusi oraz rozporządzeniem 269/2014 i rozporządzeniem Rady (UE) 833/2014³ dotyczącym sankcji względem Rosji. Rozporządzenia te zawierają obszerne wykazy podmiotów, wobec których są zastosowane dotkliwe środki ograniczające. W zdecydowanej większości są to podmioty inne niż na liście sankcyjnej Ministra. Podmiotom wymienionym w rozporządzeniach nie wolno udostępniać żadnych środków finansowych ani zasobów gospodarczych, a ich własne środki i zasoby podlegają zamrożeniu.

Jeden podmiot na kilku listach

Podmiotowych list sankcyjnych jest coraz więcej i może się zdarzyć, że jeden podmiot znajdzie się na kilku listach. Przykładowo w przypadku rozporządzenia 833/2014 przewidziano kilka wykazów spółek z różnych sektorów gospodarczych powiązanych z organami państwowymi, wobec których zastosowano określone sankcje gospodarcze. Istotne znaczenie mogą mieć w szczególności wykazy w załącznikach XIX oraz IV.

Zgodnie z art. 5aa rozporządzenia 833/2014 zakazane jest uczestnictwo w jakiejkolwiek transakcji z podmiotem znajdującym się na liście w załączniku XIX. Ponadto zakazem tym objęte są również podmioty będące co najmniej w 50 procentach własnością podmiotu wymienionego w tym załączniku.

Z kolei jeśli kontrahent znajduje się na liście z załącznika IV, nie dostaniemy zezwolenia na sprzedaż, dostawę, wywóz towarów podwójnego zastosowania lub świadczenie związanej z tym pomocy technicznej. Dlatego za każdym razem należy weryfikować kontrahentów pod kątem wszystkich list sankcyjnych i oceniać, jaki mają one wpływ na działalność danego podmiotu. Więcej o wpływie sankcji gospodarczych na umowy pisaliśmy w artykule „Wpływ unijnych sankcji gospodarczych na umowy zawierane przez przedsiębiorców”.

Nawet 20 milionów złotych za naruszenie sankcji

Naruszenie sankcji nałożonych zarówno na podmioty z polskiej listy sankcyjnej, jak i podmioty występujące w załącznikach do rozporządzenia 765/2006 i rozporządzenia 269/2014 oraz w załączniku XIX do rozporządzenia 833/2014 skutkuje nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej, która może wynieść nawet 20 000 000 zł. Organ, wymierzając karę, winien uwzględnić m.in. wagę i okoliczności naruszenia prawa, w tym czas trwania naruszenia oraz wysokość osiągniętej korzyści lub unikniętej straty. Kara wymierzana jest w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewiduje możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, który był właściwy do wydania tego aktu administracyjnego.

Podsumowanie

Niejasne kryteria wpisu na listę oraz wyraźne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu mogą doprowadzić do wpisania na listę podmiotów, które realnie nie przyczyniają się do wspierania Rosji w wojnie w Ukrainie. Z drugiej strony niedookreślone przesłanki pozwalają organom skuteczniej kontrolować próby obejścia przepisów sankcyjnych, takie na przykład jak sprzedaż rosyjskich udziałów w polskich spółkach podmiotom faktycznie zależnym, tak by de facto podmioty rosyjskie zachowały dotychczasową kontrolę. Niewykluczone, że polska lista sankcyjna będzie się stale rozrastać.

Joanna Krakowiak, radca prawny, Jolanta Prystupa, praktyka transakcji i prawa korporacyjnego oraz praktyka life science i postępowań regulacyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy

версія українська >>>