Uchyloną uchwałę rady gminy też można zaskarżyć
Akt prawa miejscowego można zaskarżyć, nawet jeśli już nie obowiązuje, co więcej – obowiązywał krótko, a na jego podstawie nie wydano żadnej decyzji administracyjnej.
Wyrok WSA w Gliwicach z 5 lutego 2015 r., II SA/Gl 1152/14
Czynnością inicjującą sądową kontrolę administracji – czyli badanie legalności rozstrzygnięcia podjętego przez organy administracji publicznej – jest co do zasady wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności.
Zaskarżenie uchylonej uchwały
Zagadnienie rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dotyczyło skargi wniesionej na uchwałę rady gminy, która utraciła moc obowiązującą na mocy późniejszej uchwały.
Pomimo to uchylony akt prawa miejscowego został zaskarżony przez prokuratora, który domagał się stwierdzenia nieważności niektórych jego postanowień, bowiem zapadły z naruszeniem prawa – rada gminy miała przekroczyć zakres delegacji ustawowej do nakładania obowiązków na obywateli jako właścicieli nieruchomości (zaskarżonym aktem był regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie).
Wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, gmina wskazała, że zaskarżoną uchwałę uchylono już przed wniesieniem skargi. Co więcej, akt ten obowiązywał jedynie cztery miesiące i – z uwagi na fakt, że na jego podstawie nie wydano żadnych decyzji administracyjnych – nie wywołał negatywnych skutków prawnych.
Krótkie obowiązywanie nie ma znaczenia
Sąd administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości jako naruszającej przepisy ustawy – w ocenie sądu bowiem sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały była dalej idąca niż w ocenie prokuratora. Tym samym sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 134 § 1 p.p.s.a.: rozpoznał sprawę w jej granicach niezależnie od zakresu zaskarżenia.
Uzasadniając swój wyrok, WSA w Gliwicach wskazał, że sam fakt utraty mocy zaskarżonej uchwały w wyniku podjęcia kolejnej uchwały oraz krótki okres jej obowiązywania i niewydanie na jej podstawie decyzji administracyjnej, nie czyni skargi bezzasadnej, ani też nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego, bądź odrzucenia skargi. (…) Skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu, bowiem na podstawie zaskarżonej uchwały mogą być podjęte decyzje w przypadku stwierdzenia naruszenia jej postanowień w okresie jej obowiązywania.
Takie wskazanie jest bez wątpienia trafne – w art. 58 § 1 p.p.s.a., który zawiera katalog przesłanek odrzucenia skargi przez sąd administracyjny (przyczyn odmowy merytorycznego zajęcia się sprawą), nie odnajdziemy przesłanek związanych ani z czasem obowiązywania zaskarżonego aktu, ani z koniecznością wydania na jego podstawie innych aktów.
Uchylenie to nie to samo co stwierdzenie nieważności
Ponadto odmienne są skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały i zastosowania innego trybu jej wyeliminowania z systemu prawnego. W przypadku stwierdzenia nieważności akt ten jest traktowany w taki sposób, że od samego początku nie był zdolny do kształtowania uprawnień czy obowiązków, a więc de facto nie mógł w ogóle wywoływać skutków prawnych (a te, które wywołał, uznaje się za niebyłe). Jeśli jednak akt prawa miejscowego utracił moc obowiązującą na podstawie „zwykłej” derogacji (uchylenia, uchwalenia zmiany w określonym zakresie), przepisy takiego aktu muszą być traktowane jako wiążące w okresie jego obowiązywania, w związku z czym mogą oddziaływać na sytuację prawną podmiotów zobowiązanych do ich przestrzegania, a także są stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Różnica ta jest tym samym istotna i wobec stwierdzenia naruszeń prawa przy podejmowaniu uchwały wymagała stwierdzenia jej nieważności.
WSA przypomniał również o szczególnym ukształtowaniu roli prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym, że prokurator nie musi wykazywać, że zaskarżony przez niego akt administracji publicznej naruszył czyjś interes prawny lub uprawnienie. Działając w obronie porządku prawnego – bo takie jest ustawowe zadanie prokuratury – nie jest też zobowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (co wynika nie z zakresu kompetencji prokuratora, ale z regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 52 § 1 in fine p.p.s.a.).
Oliwia Lewandowska, dr Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
