Strona powinna, ale organ musi | Co do zasady

Ustawa z 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w istotnym zakresie zmienia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (o nowelizacji pisaliśmy już na Portalu, zob. artykuł Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego).

Zmianie ulega m.in. art. 7 k.p.a. zawierający zasadę prawdy materialnej (obiektywnej). Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy: „Nowelizacja art. 7 zmierza do zaktywizowania stron. Chodzi o to, żeby nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy” (druk sejmowy nr 2987).

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w jeszcze obowiązującym brzmieniu „W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”.

Nowelizacja (wchodząca w życie 11 kwietnia 2011 roku) przewiduje natomiast, że organy administracji publicznej będą z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zmiana wydaje się niewielka (de facto ogranicza się do dodania zwrotu „lub na wniosek stron”), jednakże niewątpliwie jest istotna. Powstaje bowiem pytanie, w jakim stopniu organ administracji będzie mógł przerzucić ciężar poszukiwania i wskazywania dowodów na stronę postępowania.

Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej nowelizacja art. 7 k.p.a. ma na celu aktywizację stron. Charakter spraw administracyjnych i postępowania przed organami administracji publicznej wydaje się jednak tego nie wymagać.

Postępowanie administracyjne różni się bowiem od postępowań cywilnych. Przed sądem powszechnym strony sporu mają obowiązek przedstawiania twierdzeń i dowodów na ich poparcie (art. 6 k.c., art. 232 k.p.c.), a w razie zaniechania lub zaniedbania tego obowiązku muszą liczyć się z przegraną w procesie.

W sprawach administracyjnych jednak pozycja strony postępowania administracyjnego nie jest równa pozycji strony sporu cywilnego lub gospodarczego. W postępowaniu administracyjnym strona nie ma takich samych uprawnień procesowych jak organ administracji, stoi na stanowisku słabszym. Z tego też powodu k.p.a. wprowadzało i w dalszym ciągu przewiduje szereg obowiązków dla organu administracji przy prowadzeniu postępowania.

Nie jest bowiem tak jak w sporze przed sądem powszechnym, gdzie celem każdej ze stron jest wygranie procesu (dla powoda uwzględnienie, dla pozwanego – oddalenie powództwa). Zadaniem administracji publicznej nie jest odmowne załatwianie spraw obywateli (a więc „wygrywanie” spraw), lecz przeciwnie – przeprowadzenie postępowania w taki sposób, żeby móc uwzględnić zgłaszane żądania i wnioski, jeśli przepisy prawa na to pozwalają.

Najpewniej dlatego nie uległy żadnej zmianie przepisy art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zobowiązują one organ administracji do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonania oceny, dopiero na podstawie tak zebranego całokształtu dowodów, czy dana okoliczność została w sprawie udowodniona. Nie pozwalają zatem administracji „siedzieć z założonymi rękami” w oczekiwaniu, aż strona zgromadzi lub wskaże wszystkie dowody w sprawie.

Podobnie zatem jak przed nowelizacją, tak i po wejściu nowych przepisów w życie nie wydaje się możliwe, aby organy administracji mogły przerzucać obowiązki w zakresie gromadzenia dowodów na stronę postępowania. Strona będzie bowiem mogła wskazywać dowody, jednakże po pierwsze nie będzie zmuszona podejmować działań w tym zakresie (nota bene w praktyce i dzisiaj strony postępowań administracyjnych nierzadko przedstawiają obszerne wyjaśnienia i dowody potrzebne do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia ich sprawy), po drugie – nie będzie to wyłączać odpowiedzialności organu administracji za kompletność materiału dowodowego i prawidłowość jego oceny.

W przypadku bowiem zaniechania gromadzenia dowodów z urzędu przez organ lub poszukiwania dalszych dowodów (ponad przedstawione przez stronę) często stawiany zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w odniesieniu do zebranych w sprawie dowodów będzie aktualny i winien zostać uwzględniony czy to przez organ odwoławczy, czy przez sąd administracyjny.