Sankcje wtórne USA: TSUE interpretuje unijne rozporządzenie blokujące | Co do zasady

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał 21 grudnia 2021 r. długo oczekiwany wyrok w sprawie wykładni unijnego rozporządzenia blokującego (rozporządzenie Rady (WE) nr 2271/96 z dnia 22 listopada 1996 r.) w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Telekom Deutschland GmbH (C-124/20). Chociaż rozstrzygnięcie nie rozwiewa wszystkich wątpliwości, to niewątpliwie wskazuje kierunek interpretacji i dowodzi, że nawet nieidealne przepisy trzeba stosować.

Rozporządzenie blokujące zostało przyjęte w 1996 r. w odpowiedzi na prowadzoną przez USA politykę sankcyjną zmierzającą de facto do ustanowienia przez Stany Zjednoczone jurysdykcji eksterytorialnej (o sankcjach wtórnych pisaliśmy w kontekście eksportu produktów podwójnego zastosowania).  Celem rozporządzenia blokującego jest ochrona interesów państw członkowskich UE oraz osób fizycznych i prawnych korzystających z podstawowych swobód UE przed skutkami przepisów sankcyjnych państw trzecich (obecnie rozporządzenie obejmuje sankcje USA wobec Kuby i Iranu).

W praktyce rozporządzenie blokujące było w niewielkim stopniu stosowane do 2018 r., kiedy to USA wycofały się z porozumienia jądrowego z Iranem i przywróciły szerokie sankcje przeciwko podmiotom irańskim. W odpowiedzi Komisja Europejska zaktualizowała załącznik do unijnego rozporządzenia blokującego, aby uwzględnić przywrócone amerykańskie sankcje wtórne wobec Iranu. Przyjęła również rozporządzenie wykonawcze (UE) 2018/1101 określające kryteria, które będą brane pod uwagę przy przyznawaniu zezwoleń na przestrzeganie przepisów, oraz wydała wytyczne dotyczące stosowania unijnego rozporządzenia blokującego.

Rozporządzenie blokujące unieważnia w UE skutki orzeczeń wydanych przez sądy zagraniczne na podstawie przepisów państw trzecich wskazanych w załączniku do rozporządzenia (art. 4), a także nakłada na podmioty unijne obowiązek niestosowania się do nakazów wynikających z tych przepisów (art. 5 akapit pierwszy). Jednocześnie Komisja Europejska może upoważnić podmiot unijny do całkowitego lub częściowego przestrzegania tych przepisów w zakresie, w jakim niezastosowanie się do nich poważnie naruszyłoby interesy jego lub Unii Europejskiej (art. 5 akapit drugi).

Dotychczas podmioty prowadzące działalność gospodarczą z UE przyjmowały dość zachowawcze podejście w kontaktach z podmiotami objętymi sankcjami USA. Stojąc przed wyborem między przestrzeganiem amerykańskich sankcji wtórnych a naruszeniem rozporządzenia blokującego, zazwyczaj wybierały to pierwsze rozwiązanie, chcąc uniknąć ryzyka zapłaty wysokiej grzywny czy umieszczenia na liście szczególnie oznaczonych podmiotów, których aktywa zostały zablokowane (Specially Designated Nationals and Blocked Persons – tzw. lista SDN amerykańskiego Departamentu Skarbu, Biura Kontroli Aktywów Zagranicznych, OFAC). Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką strategią był fakt, że tylko kilka państw UE wprowadziło sankcje karno-administracyjne za nieprzestrzeganie rozporządzenia blokującego¹.

Powstaje jednak pytanie, czy w związku z wyrokiem TSUE w sprawie Banku Melli Iran (dalej: Bank Melli) unijni przedsiębiorcy nie powinni rozważyć zmiany podejścia i ocenić, czy potencjalna decyzja o zakończeniu relacji handlowej nie narusza ograniczeń zawartych w rozporządzeniu blokującym, a w konsekwencji nie narazi spółki na odpowiedzialność kontraktową.

Tło sprawy

Sprawa dotyczyła wypowiedzenia przez spółkę Telekom Deutschland GmbH (dalej: Telekom) umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych wiążących ją z Bank Melli. Telekom jest spółką zależną Deutsche Telekom, wiodącego niemieckiego dostawcy usług telekomunikacyjnych. Grupa Deutsche Telekom zatrudnia ponad 270 000 pracowników na całym świecie, w tym 50 000 w Stanach Zjednoczonych, gdzie generuje około 50% swoich obrotów. Bank Melli to irański bank kontrolowany przez rząd w Iranie. 

Wkrótce po umieszczeniu Banku Melli na liście SDN, Telekom poinformował Bank Melli o wypowiedzeniu wszystkich wiążących ich umów ze skutkiem natychmiastowym.

Ponieważ prawo niemieckie przewiduje nieważność czynności prawnej, która jest sprzeczna z zakazem ustawowym, a Telekom wypowiedział umowę bez zachowania przewidzianych w tych umowach terminów zwykłego wypowiedzenia i bez upoważnienia ze strony Komisji Europejskiej, Bank Melli zakwestionował wypowiedzenie przed niemieckim sądem, podnosząc niezgodność wypowiedzenia z art. 5 rozporządzenia blokującego.

W obliczu tego sporu niemiecki sąd zwrócił się do TSUE o wyjaśnienie niektórych aspektów rozporządzenia blokującego.

Rozstrzygnięcie TSUE

TSUE potwierdził, że rozporządzenie blokujące nie zabrania podmiotom unijnym wypowiedzenia umów z kontrahentami objętymi sankcjami wtórnymi bez wskazania powodów dla podjęcia takich kroków, jeśli taka forma rozwiązania umowy jest przewidziana prawem krajowym. Z drugiej jednak strony kontrahent może zakwestionować rozwiązanie umowy w postępowaniu cywilnym na podstawie tego, że takie rozwiązanie było sprzeczne z art. 5 rozporządzenia blokującego.

W takim postępowaniu ciężar dowodu może zostać odwrócony i spoczywałby na stronie wypowiadającej umowę. Podmiot unijny musiałaby wykazać, zgodnie z wymaganym standardem prawnym, że nie działał w celu podporządkowania się przepisom sankcyjnym USA określonym w załączniku do rozporządzenia blokującego i że istniały obiektywne powody przemawiające za wypowiedzeniem umowy.

TSUE nie powtórzył co prawda za rzecznikiem generalnym, że decyzja o wypowiedzeniu może być po prostu elementem strategii odpowiedzialnego biznesu, gdyż unijny przedsiębiorca może mieć obawy co do utrzymywania stosunków gospodarczych z państwami, które prowadzą niebezpieczną politykę nuklearną, podejmują działania mające na celu destabilizację innych państw w regionie, wspierają ugrupowania terrorystyczne lub mają dyskryminujące postawy wobec kobiet i mniejszości oraz niedemokratyczny wymiar sprawiedliwości. Rzecznik w swojej opinii z 12 maja 2021 r. wyraźnie podkreślił, że prawo przedsiębiorcy do nieutrzymywania stosunków gospodarczych z danym państwem, w oparciu o własne rozumienie wartości etyki biznesowej, stanowi zasadniczy element prawa do wolności sumienia chronionego w art. 10 ust. 1 Karty Praw Podstawowych oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 16 Karty.

Przedsiębiorcy muszą być jednak ostrożni. Ważne są nie tylko powody rozwiązania umowy, ale i kontekst czasowy. Nie umknęło na przykład uwadze rzecznika generalnego, że Telekom dążył do rozwiązania umowy z Bankiem Melli w ciągu dwóch tygodni od wejścia w życie nowych sankcji amerykańskich oraz że postąpił podobnie w stosunku do innych klientów mających powiązania z Iranem, ujętych na liście SDN i mających siedzibę w Niemczech.

TSUE stwierdził ponadto, że naruszenie zakazu przestrzegania amerykańskich przepisów sankcyjnych wskazanych w rozporządzeniu blokującym może doprowadzić do unieważnienia rozwiązania umowy, jeśli unieważnienie to nie pociąga za sobą nieproporcjonalnych skutków, w tym strat gospodarczych, dla podmiotu gospodarczego z UE.

Kwestię tego, co można uznać za „nieproporcjonalne skutki”, Trybunał pozostawił do rozstrzygnięcia sądom krajowym. Pomocne w tym zakresie mogą być kryteria oceny wniosków o udzielenie upoważnienia wskazane w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2018/1101, czyli m.in.:

• prawdopodobieństwo znacznych strat ekonomicznych, które mogą zagrozić rentowności lub powodować poważne ryzyko upadłości danego podmiotu,
• toczące się względem tego podmiotu postępowania administracyjne lub sądowe w państwie trzecim, z którego pochodzą przepisy eksterytorialne, i grożące mu kary finansowe czy środki karne,
• istnienie istotnej więzi z tym państwem i posiadane w nim spółki dominujące lub spółki zależne,
• możliwość podjęcia rozsądnych środków, by uniknąć szkody lub ją ograniczyć.

Ważnym czynnikiem dla tej oceny będzie również to, czy operator z UE wystąpił do Komisji Europejskiej o zgodę na całkowite lub częściowe zastosowanie się do wymogów i zakazów wynikających z sankcji eksterytorialnych.

Wnioski

Wyrok TSUE będzie miał istotne znaczenie dla podmiotów z UE, które staną przed niełatwym wyborem prawno-biznesowym dotyczącym wykonywania umów z podmiotami objętymi sankcjami wtórnymi USA.

Wydaje się jednak, że jeżeli unijny podmiot gospodarczy zdecyduje się przestrzegać prawa UE i w związku z tym utrzymać stosunki z partnerem objętym sankcjami wtórnymi, jego strata gospodarcza wynikająca z ewentualnego wskazania jako SDN nie zostałaby wyrównana przez roszczenie o zwrot środków na podstawie rozporządzenia blokującego. W związku z tym dla przedsiębiorców silnie związanych handlowo ze Stanami Zjednoczonymi odstraszający skutek amerykańskich sankcji wtórnych będzie nadal silniejszy niż potencjalna rekompensata ekonomiczna przyznana na mocy rozporządzenia blokującego.

Aby w jak największym stopniu chronić swoją pozycję, przedsiębiorcy muszą zadbać o to, aby każda decyzja o zakończeniu współpracy z podmiotami objętymi sankcjami amerykańskimi była rzeczowo uzasadniona i stanowiła element spójnej strategii biznesowej.

Ważne jest zatem, aby spółki prowadzące działalność w jurysdykcjach objętych rozporządzeniem blokującym były świadome interakcji między tymi dwoma porządkami sankcyjnymi i na wczesnym etapie zasięgały porady w celu ograniczenia wszelkich zagrożeń.

Anna Olejniczak-Michalska, radca prawny, praktyka doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy