Postępy w KPO i zmiany w prawie pomocy publicznej | Co do zasady

3 maja 2024 r. minęły trzy lata od złożenia przez Polskę do Komisji Europejskiej pierwszej wersji Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności. Niemal w przededniu tej daty przyszła informacja o wypłacie pierwszych środków z KPO w wysokości około 6,3 mld euro. To jednak niejedyna dobra wiadomość dla zainteresowanych wsparciem finansowym ze środków europejskich. Toczą się też prace legislacyjne mające pomóc w wykorzystaniu środków KPO oraz funduszy europejskich.

Wstępem do pozytywnych informacji na temat dystrybucji środków UE niech będą dane Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej (MFiPR), które podsumowało stan wykonania programów na lata 2014-2020 oraz 2021-2027.

Według stanu na 20 maja 2024 r. w poprzedniej perspektywie finansowej (2014-2020) złożono ponad 200 tys. wniosków. Z połową wnioskodawców podpisano umowy o dofinansowanie, a łączna wartość dofinansowania z UE wyniosła 352,5 mld zł. Po rozliczeniu wydatków poniesionych przez beneficjentów na poziomie krajowym wykorzystanie dofinansowania unijnego wyniosło ostatecznie 339,1 mld zł, co stanowi 96,8% funduszy unijnych na lata 2014-2020 alokowanych do Polski. Nie jest to wynik ostateczny, bowiem ta perspektywa finansowa nie została jeszcze zamknięta.

Z kolei w nowej perspektywie finansowej (2021-2027), w ramach której nabory de facto rozpoczęły się z początkiem 2023 r., podpisano ponad 3,7 tys. umów z dofinansowaniem unijnym o wartości 75,3 mld zł, co stanowi 18,5% środków unijnych alokowanych do Polski. Liczba wniosków o dofinansowanie projektów przekroczyła już 31 tys.

Przedstawione dane obrazują skalę dystrybucji środków europejskich w Polsce i wskazują na rosnące zainteresowanie przedsiębiorców uzyskaniem wsparcia. Wypłaty z KPO oraz wykorzystanie funduszy unijnych znajdują też odzwierciedlenie w rozwoju gospodarczym kraju. Eksperci wskazują na istotny wpływ dofinansowania ze środków europejskich na PKB, którego wzrost jest prognozowany w 2025 r. na 4% do 5%.

Środki z KPO

Mniej optymistycznie wygląda stan wykorzystania środków z KPO kształtujący się na poziomie poniżej 20%. Obawy o wydatkowanie przyznanych Polsce funduszy z KPO są tym większe, że w czerwcu 2024 r. miną dwa lata od zatwierdzenia przez Radę UE polskiego Planu (pierwszej jego wersji), a realizacja wszystkich inwestycji musi się zakończyć do 31 sierpnia 2026 r. (KE może dokonywać płatności do końca 2026 r.).

Wystrzegając się jednak pochopnych opinii na temat możliwości zrealizowania KPO, należy sięgnąć do założeń tego Planu i jego zakresu, który w ostatnim czasie ulegał istotnym zmianom.

Polska, podobnie jak pozostałe państwa członkowskie UE, opracowała KPO, realizując ogólne cele Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, ustanowionego rozporządzeniem 2021/241.

Zgodnie z założeniami tego Instrumentu państwa członkowskie miały jednocześnie, w sposób skoordynowany, przeprowadzić reformy i dokonać inwestycji, które wspólnie przyczynią się do wzrostu gospodarczego w całej Unii po pandemii COVID-19 ze szczególnym naciskiem na tworzenie miejsc pracy.

KPO to dokument programowy, który określa cele związane z odbudową i tworzeniem odporności społeczno-gospodarczej Polski po kryzysie wywołanym pandemią COVID-19. Plan koncentruje się na sześciu kluczowych obszarach, tj. na zielonej transformacji, transformacji cyfrowej, zdrowiu, konkurencyjności i innowacjach, zrównoważonym transporcie oraz jakości instytucji. Wsparciem ze środków KPO mogą być objęte również reformy i inwestycje, które rozpoczęły się 1 lutego 2020 r.

Oryginalny KPO, przedłożony KE przez Polskę w maju 2021 r., poddano istotnym zmianom. W 2023 r. m.in. wzbogacono go o rozdział REPowerEU¹, którego celem zgodnie z art. 21c rozporządzenia 2021/241 jest:

• skuteczne zwiększanie bezpieczeństwa energetycznego,
• dywersyfikacja dostaw energii w UE,
• zwiększanie wykorzystania energii odnawialnej,
• zwiększanie efektywności energetycznej oraz zdolności do magazynowania energii,
• niezbędne zmniejszenie zależności od paliw kopalnych przed 2030 r.

Rysunek 1 – „Podsumowanie rewizji Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO): prezentacja”. Autor: Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, źródło: https://www.gov.pl/web/planodbudowy/o-kpo

W zmienionej wersji KPO wskazano, że pierwotne jego założenia nie są już częściowo możliwe do zrealizowania z uwagi na obiektywne okoliczności, co w rezultacie wymaga zmiany 59 działań. Strona polska wyjaśniała przy tym, że zmniejszenie maksymalnego wkładu finansowego również powoduje, że niektóre działania powinny zostać zmienione lub usunięte, aby odzwierciedlić zmniejszenie alokacji.

Rysunek 2 - Podsumowanie rewizji Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO): prezentacja. Autor: Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, źródło: https://www.gov.pl/web/planodbudowy/o-kpo

To jednak nie był koniec zmian KPO. Dodatkowo w I kwartale 2024 r. MFiPR przeprowadziło konsultacje publiczne, które zakończyły się zmianami 14 z 55 reform oraz 27 z 56 inwestycji. Celem wprowadzonych modyfikacji jest usprawnienie realizacji KPO poprzez m.in. zmianę zakresów inwestycji i przesunięcie terminów ich realizacji, zmiany terminów przeprowadzenia reform oraz przesunięcie środków z części grantowej do części pożyczkowej.

Z końcem kwietnia 2024 r. Rada Ministrów przyjęła uchwałę o zmianie KPO, co pozwoliło Polsce złożyć już wniosek do Komisji Europejskiej o zatwierdzenie zmienionej wersji Planu. Gdy Rada UE przyjmie zmienioną decyzję wykonawczą (co jest prognozowane na lipiec 2024 r.) i podpisze aneksy do umów (finansowej i pożyczkowej), Polska będzie mogła złożyć kolejne wnioski o płatność.

Stan wykorzystania środków KPO

Jak dotąd środki z KPO zostały wypłacone zaledwie dwukrotnie. Wstrzymanie wypłat było spowodowane tym, że Polska nie wywiązała się z obowiązku realizacji kamieni milowych dotyczących organizacji systemu sądownictwa i zapewnienia skutecznego systemu audytu i kontroli. Realizacja tych kamieni miała nastąpić przed złożeniem pierwszego wniosku o płatność.

W konsekwencji pierwsze środki w wysokości niewiele ponad 5 mld euro Komisja wypłaciła dopiero w grudniu 2023 r. (ponad 4,5 mld euro z części pożyczkowej oraz ponad 550 mln euro z części dotacyjnej). Środki te, w formie zaliczek, dotyczyły realizacji zadań z programu REPowerEU, stanowiącego część KPO. Kolejne środki w wysokości około 6,3 mld euro Komisja przekazała Polsce 15 kwietnia 2024 r. w ramach rozpatrzenia pierwszego wniosku o płatność.

W efekcie po dwóch latach od zatwierdzenia Planu Polska wykorzystała mniej niż 20% przyznanych środków z KPO:

• w części dotacyjnej – 3,25 mld euro (z 25,3 mld euro),
• w części pożyczkowej – 8,14 mld euro (z 34,5 mld euro).

Ze względu na to dwuletnie opóźnienie część ekspertów ma nadzieję, że kolejna rewizja Planu pozwoli zwiększyć skalę i tempo wykorzystania środków z KPO, tak by sektor prywatny i publiczny skorzystały ze wsparcia w możliwie najszerszym zakresie.

Warto tu zwrócić uwagę, że strona internetowa Komisji Europejskiej pozwala na bieżąco monitorować skalę wykorzystania przez każde państwo członkowskie środków w ramach ich krajowych planów odbudowy. Można tam sprawdzić, jakie są postępy we wdrażaniu polskiego KPO (z podziałem na sześć filarów polityki) czy też jaki jest poziom wykorzystania środków z części pożyczkowej oraz dotacyjnej.

Rysunek 3: źródło: https://ec.europa.eu/economy_finance/recovery-and-resilience-scoreboard/disbursements.html?country=Poland

Zmiany również w przepisach

Działania podjęte przez MFiPR to nie tylko rewizja KPO. To również prace legislacyjne, które mają pomóc w wykorzystaniu środków wsparcia finansowego na realizację reform i inwestycji Planu.

Ministerstwo przygotowało projekt ustawy mającej usprawnić realizację pożyczek z KPO. Projekt został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu. Zmienione przepisy pozwolą:

• podpisywać umowy o objęcie wsparciem finansowym przedsięwzięć wpisujących się z założenia KPO, dzięki czemu inwestycje będą mogły korzystać ze środków z części pożyczkowej KPO,
• rozliczać się z wykonawcami w walucie euro, co ma zwiększyć zainteresowanie środkami z części pożyczkowej KPO, zwłaszcza w przypadku inwestycji takich jak budowa morskich elektrowni wiatrowych, gdzie dostępny budżet wynosi 4,7 mld euro,
• zaciągać zobowiązania do wysokości limitu środków wskazanego w ustawie budżetowej na dany rok, co ma usprawnić realizację inwestycji, eliminując ryzyko, że instytucje nie będą zawierały umów inwestycyjnych, dopóki nie pozyskają fizycznie środków finansowych na ten cel.

Zmiany w pomocy de minimis

Omawiając stan dystrybucji funduszy europejskich, należy też zwrócić uwagę na ostatnie zmiany, jakie wprowadzono do podstaw prawnych przyznawania pomocy publicznej w formie pomocy de minimis.

Od 19 kwietnia 2024 r. obowiązuje nowe rozporządzenie MFiPR w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów na lata 2021-2027, które:

• określa szczegółowe warunki i tryb udzielania przedsiębiorcom tego rodzaju pomocy w terminie do 31 grudnia 2029 r.,

• stanowi podstawę prawną dla udzielania wsparcia w postaci pomocy de minimis na projekty realizowane przez przedsiębiorców w ramach regionalnych programów na lata 2021–2027 z wyłączeniem pomocy de minimis udzielanej ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus,
• zawiera przepisy pozwalające na ich podstawie udzielać pomocy zarówno w formie bezzwrotnej, jak i zwrotnej.

Przygotowanie przywołanego rozporządzenia MFiPR wynikało z wejścia w życie z 1 stycznia 2024 r. rozporządzenia nr 2023/2831² (tzw. ogólne rozporządzenie de minimis), które wprowadza wiele istotnych zmian dotyczących udzielania wsparcia w formie pomocy de minimis:

• podwyższa pułap pomocy de minimis dla jednego przedsiębiorcy do 300 000 euro (z dotychczasowego 200 000 euro),
• zmienia sposób obliczania okresu trzyletniego (teraz należy oceniać go w sposób ciągły, tj. należy uwzględnić całkowitą kwotę pomocy de minimis przyznaną w ciągu minionych trzech lat),
• usuwa odrębny limit pomocy de minimis dla przedsiębiorstw prowadzących działalność zarobkową w zakresie drogowego transportu towarów,
• usuwa zakaz wykorzystania pomocy de minimis na nabycie pojazdów przeznaczonych do transportu drogowego towarów,
• dopuszcza udzielanie pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność w sektorze przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rybołówstwa i akwakultury (pod warunkiem, że kwoty pomocy nie ustalono na podstawie ceny lub ilości produktów nabytych lub wprowadzonych do obrotu),
• wprowadza obowiązek prowadzenia przez państwa członkowskie centralnego rejestru pomocy de minimis na poziomie krajowym lub unijnym.

Ogólne rozporządzenie de minimis, które będzie obowiązywało do 31 grudnia 2030 r., zastępuje dotychczasowe rozporządzenie nr 1407/2013³, którego przepisy zostały włączone do krajowego porządku prawnego rozporządzeniem MFiPR z 29 września 2022 r.⁴ Rozporządzenie nr 1407/2013 mogło być stosowane do 31 grudnia 2023 r., niemniej zgodnie z art. 7 ust. 4 tego rozporządzenia, po upływie okresu jego stosowania, wszelkie programy pomocy de minimis spełniające warunki w nim określone pozostają nim objęte przez kolejne sześć miesięcy. To pozwalało na udzielanie pomocy de minimis na podstawie rozporządzenia MFiPR z 29 września 2022 r. tylko do 30 czerwca 2024 r.

W kontekście zmian w prawie pomocy publicznej warto wspomnieć również o nowych rozporządzeniach:

• w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów na lata 2021-2027,
• w sprawie udzielania pomocy de minimis na dywersyfikację działalności mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności,
• zmieniającym rozporządzenie w sprawie udzielania pomocy publicznej i pomocy de minimis z udziałem Banku Gospodarstwa Krajowego w ramach programu „Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki 2021-2027”,
• w sprawie udzielania przez Bank Gospodarstwa Krajowego pomocy de minimis w formie gwarancji spłaty kredytów w zakresie programu "Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki 2021-2027",
• zmieniające rozporządzenie w sprawie udzielania przez Bank Gospodarstwa Krajowego pomocy de minimis w formie gwarancji spłaty kredytów w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020,
• w sprawie udzielania przez Bank Gospodarstwa Krajowego pomocy de minimis w formie gwarancji spłaty kredytu lub innego zobowiązania,
• w sprawie udzielania przez Bank Gospodarstwa Krajowego pomocy de minimis w formie gwarancji spłaty kredytów w zakresie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020,
• w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej, pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną, pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę lokalną oraz pomocy de minimis na zieloną transformację miast w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności.

dr Anna Kulińska, praktyka podatkowa kancelarii Wardyński i Wspólnicy