Plan ogólny | Co do zasady

Zgodnie z nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 2023 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostanie zastąpione planem ogólnym oraz strategią rozwoju gminy (przepis nakładający na gminy obowiązek uchwalenia strategii rozwoju wchodzi w życie 1 stycznia 2026 r.). Wprowadzenie planów ogólnych ma zwiększyć władztwo planistyczne gmin w zakresie kreowania polityki przestrzennej.

Plan ogólny jest obowiązkowym aktem prawa miejscowego, który co do zasady ma obejmować całą gminę. Natomiast zmiana planu ogólnego może obejmować część obszaru gminy.

W planach ogólnych obligatoryjnie należy określić strefy planistyczne oraz gminne standardy urbanistyczne, natomiast fakultatywnie obszary uzupełnienia zabudowy oraz obszary zabudowy śródmiejskiej. Określone w ogólnym planie strefy planistyczne, gminne standardy urbanistyczne i obszary zabudowy śródmiejskiej uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowią też one podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast określone obszary uzupełnienia zabudowy stanowią podstawę decyzji o warunkach zabudowy. Plan ogólny nie stanowi natomiast podstawy prawnej innych decyzji niż decyzje o warunkach zabudowy, w szczególności pozwoleń na budowę. Zatem ustalenia w ogólnych planach będą wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Plan ogólny z założenia ma być zwięzłym dokumentem zawierającym stosunkowo niewiele postanowień, pozwalającym uzyskać kompleksową informację o możliwości zagospodarowania danej działki.

Elementy planu ogólnego

Obszar objęty planem ogólnym zostanie podzielony w sposób rozłączny na 13 stref planistycznych. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne wprowadzanie wspólnych ustaleń dla poszczególnych stref planistycznych.

Ustawa wprowadza następujące strefy planistyczne:

• strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną,
• strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną,
• strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową,
• strefa usługowa,
• strefa handlu wielkopowierzchniowego,
• strefa gospodarcza,
• strefa produkcji rolniczej,
• strefa infrastrukturalna,
• strefa zieleni i rekreacji,
• strefa cmentarzy,
• strefa górnictwa,
• strefa otwarta,
• strefa komunikacyjna.

Z uzasadnienia do nowelizacji wynika, że celem ustawodawcy było dopuszczenie mieszania się funkcji mieszkaniowych z innymi funkcjami, które nie generują konfliktów. Strefa usługowa zostanie wydzielona z przeznaczeniem dla dużych obiektów związanych z realizacją usług administracji, ochrony zdrowia i biurowych. Oddzielną strefę stanowią usługi związane z handlem wielkopowierzchniowym.

Ponadto w planach ogólnych obligatoryjnie zostaną także określone gminne standardy urbanistyczne (w ramach których będzie obowiązkowo ustalony katalog stref planistycznych oraz fakultatywnie standardy dostępności infrastruktury społecznej). Każdą strefę planistyczną będą opisywać wskaźniki i parametry urbanistyczne. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla każdej strefy zostanie określony w przepisach wykonawczych.

Gminy mogą zdecydować, aby w planach ogólnych wyznaczyć standardy dostępności infrastruktury społecznej. Gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej obejmują zasady zapewnienia dostępu do szkoły podstawowej oraz obszarów zieleni publicznej. Jeżeli w planie ogólnym znajdą się takie postanowienia, to uchwalane plany miejscowe oraz decyzje o warunkach zabudowy będą musiały być z nimi zgodne.

Fakultatywnie w planach ogólnych będą wyznaczane obszary uzupełnienia zabudowy oraz obszary zabudowy śródmiejskiej.

Zgodnie z nowelizacją, wyznaczając strefy planistyczne z zabudową mieszkaniową (jednorodzinną lub wielorodzinną) lub zagrodową, w pierwszej kolejności uwzględnia się obszary, dla których w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej, oraz obszary uzupełnienia zabudowy w ramach istniejącej zabudowy. Suma chłonności terenów niezabudowanych w tych strefach w całej gminie, w tym luk w istniejącej zabudowie, nie może być mniejsza niż 70% oraz większa niż 130% wartości zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie.

W przypadku gdy na obszarach, dla których w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej oraz obszary uzupełnienia zabudowy w ramach istniejącej zabudowy, suma chłonności terenów niezabudowanych, w tym luk w istniejącej zabudowie, jest większa niż 130% wartości zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie, dopuszcza się wyznaczenie stref planistycznych mieszkaniowych na tych obszarach oraz nie wyznacza się stref mieszkaniowych w pozostałych obszarach gminy. Chłonność rezerw mieszkaniowych oraz zapotrzebowanie na nową zabudowę będzie się wyliczać na podstawie algorytmów zawartych w przepisach wykonawczych.

Przepisy wykonawcze

Zgodnie z art. 13m ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym minister właściwy do spraw budownictwa, planowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa powinien określić w drodze rozporządzenia:

• sposób wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy,
• charakterystykę stref planistycznych, w tym ich profil funkcjonalny oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej,
• sposób obliczania zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową oraz chłonności terenów niezabudowanych,
• sposób tworzenia gminnego katalogu stref planistycznych,
• sposób przygotowania projektu planu ogólnego,
• sposób stosowania oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposób prezentacji graficznej danych przestrzennych,
• sposób dokumentowania prac planistycznych w zakresie planu ogólnego,
• sposób wydawania wypisów i wyrysów z planu ogólnego.

Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów, wydane na podstawie art. 13m ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadza przepisy wykonawcze, które określają charakterystykę stref planistycznych, w tym ich profil funkcjonalny oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, a także m.in. sposób obliczania zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową oraz chłonności terenów niezabudowanych, tworzenia gminnego katalogu stref planistycznych oraz przygotowania projektu planu ogólnego gminy.

W zakresie stref planistycznych w załączniku nr 1 do rozporządzenia określono podstawowy i dodatkowy profil funkcjonalny dla danej strefy, a także wskaźnik korelacji chłonności zabudowy i intensywności zabudowy oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Jeśli obszar strefy planistycznej jest objęty obowiązującymi planami miejscowymi, w strefie tej można określić wartość minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej niższą niż wynika to z załącznika nr 1 do rozporządzenia, jednak nie niższą niż najwyższa wartość wskaźnika opisującego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych, obejmujących obszar strefy.

Zgodnie z rozporządzeniem zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową oraz chłonność terenów niezabudowanych w strefach: wielofunkcyjnej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, wielofunkcyjnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, wielofunkcyjnej z zabudową zagrodową, wyraża się w liczbie mieszkańców.

W rozporządzeniu określono wzór, zgodnie z którym będzie obliczane zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową. We wzorze wzięto pod uwagę prognozowaną liczbę mieszkańców gminy powiększoną o 5%, łączną powierzchnię użytkową mieszkań w gminie na jednego mieszkańca oraz prognozowaną powierzchnię użytkową mieszkań w gminie na jednego mieszkańca.

Natomiast rozporządzenie na postawie art. 13m ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostało jeszcze uchwalone. Projekt rozporządzenia z dnia 31 października 2023 r. w sprawie sposobu wyznaczania granic obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy jest obecnie na etapie opiniowania.

Procedura uchwalenia planu ogólnego

Przed sporządzeniem projektu planu ogólnego rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego:

• z własnej inicjatywy,
• na wniosek wójta burmistrza lub prezydenta miasta,
• w wyniku zgłoszenia w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego:

• ogłasza w sposób określony o podjęciu takiej uchwały, określając sposoby i miejsce składania wniosków do projektu planu ogólnego oraz termin ich składania, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia,
• zawiadamia o podjęciu takiej uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu ogólnego, określając termin składania wniosków do projektu planu ogólnego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia zawiadomienia,
• sporządza projekt planu ogólnego wraz z uzasadnieniem oraz prognozą oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana.

Po sporządzeniu projektu planu ogólnego wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o opinie i uzgodnienia do odpowiednich organów, na podstawie których wprowadza zmiany do projektu planu ogólnego. Po tych czynnościach wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza o rozpoczęciu konsultacji społecznych projektu planu ogólnego, przeprowadza je i wprowadza zmiany do projektu planu ogólnego wynikające z przeprowadzonych konsultacji społecznych. Następnie wójt, burmistrz albo prezydent miasta ponawia konsultacje i uzgodnienia w niezbędnym zakresie i wprowadza zmiany z nich wynikające.

Po zakończonych czynnościach dotyczących sporządzenia projektu planu ogólnego wójt burmistrz albo prezydent miasta przedstawia radzie gminy projekt planu ogólnego wraz z raportem podsumowującym przebieg konsultacji społecznych, zawierający w szczególności wykaz zgłoszonych uwag wraz z propozycją ich rozpatrzenia i uzasadnieniem oraz protokoły z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu ogólnego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag lub wniosków do projektu planu ogólnego, ponawia się uzgodnienia w niezbędnym zakresie. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu ogólnego objęta zmianą.

Wejście w życie planów ogólnych

Wszystkie dotychczasowe studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego będą obowiązywały do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2025 r., ponieważ do tej daty każda gmina ma obowiązek sporządzić i uchwalić plan ogólny. Aktualnie trwają prace legislacyjne zmierzające do wydłużenia tego terminu o kolejne dwa lata.

Skutki wprowadzenia planów ogólnych

Gminy wskazują, że termin na uchwalenie planów ogólnych jest zbyt krótki, ponieważ jest za mało specjalistów, którzy zajmą się opracowaniem tych planów, a zasady prowadzenia konsultacji społecznych spowodują wydłużenie procesu.

Postanowienia planu ogólnego mają bezpośrednie przełożenie na możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Istotnym problemem z perspektywy inwestorów może okazać się więc wyłączenie możliwości zabudowy mieszkaniowej na znacznej części gruntów, a co za tym idzie – obniżenie wartości nieruchomości, w stosunku do których plan ogólny nie będzie przewidywał funkcji mieszkaniowej.

Karolina Dawidczyk-Bełc, adwokat, Sylwia Moreu-Żak, radca prawny, praktyka nieruchomości kancelarii Wardyński i Wspólnicy