Ochrona środowiska poprzez prawo karne – czas na nowe przepisy | Co do zasady

Według szacunków Interpolu oraz Programu Narodów Zjednoczonych ds. Ochrony Środowiska przestępczość środowiskowa stanowi czwartą co do wielkości działalność przestępczą na świecie. Przestępstwa przeciwko środowisku są również jednym z głównych źródeł dochodów przestępczości zorganizowanej. Przeciwdziałanie tym zjawiskom wymaga wypracowania wspólnego podejścia na forum europejskim.

Rozwiązania obecne – dyrektywa 2008/99/WE

Koncepcja wspólnego podejścia do przestępczości przeciwko środowisku nie jest nowa w prawie unijnym. Obecnie obowiązuje bowiem dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/99/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne. Wprowadza ona nowe typy czynów zabronionych i reguluje kwestie odpowiedzialności osób prawnych. Zobowiązuje również państwa członkowskie do przyjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby nowe typy przestępstw podlegały skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom karnym.

Polski prawodawca implementował przepisy dyrektywy w ustawie z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Tym samym odpowiedzialność za naruszenia przepisów chroniących środowisko naturalne została poszerzona o sankcje karne, oprócz istniejących już sankcji administracyjnych. Wydaje się, że naczelnym celem nowych przepisów karnych było odstraszenie potencjalnych naruszających. Wcześniej katalog sankcji administracyjnych opierał się w głównej mierze na karach pieniężnych. Dyrektywa dodała do niego głównie kary pozbawienia wolności.

Jak jednak wykazała opublikowana w 2020 r. analiza funkcjonowania dyrektywy 2008/99/WE, jej przepisy mają jedynie ograniczone zastosowanie praktyczne. Jak wskazuje Komisja Europejska, liczba spraw dotyczących przestępstw przeciwko środowisku, w których przeprowadzono postępowanie przygotowawcze i w których zapadły wyroki, utrzymywała się na bardzo niskim poziomie. Nakładane sankcje były zwykle zbyt niskie, by działać odstraszająco, a współpraca transgraniczna okazywała się nieskuteczna i niewystarczająca.

Nowe przepisy

Przegląd dotychczasowej dyrektywy pokazał, że konieczna jest jej reforma. Wniosek Komisji Europejskiej w tym zakresie opublikowany został 15 grudnia 2021 r. Przedstawiał on projekt dyrektywy w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne i zastępującej dyrektywę 2008/99/WE. W uzasadnieniu dla tej zmiany wskazano problemy, jakie dostrzeżono na tle dotychczasowych przepisów. Podkreślono, że problem z egzekwowaniem prawa dotyczył zarówno organów ścigania (policji i prokuratury), jak i sądów. Naczelnym celem reformy ma być:

• doprecyzowanie i zaktualizowanie zakresu dyrektywy w sprawie przestępstw przeciwko środowisku,
• doprecyzowanie terminów prawnych wykorzystanych do określenia przestępstw przeciwko środowisku,
• zwiększenie dostępności odstraszających i porównywalnych rodzajów i wysokości sankcji,
• zacieśnienie współpracy transgranicznej,
• udoskonalenie gromadzenia i rozpowszechniania informacji i danych statystycznych,
• usprawnienie funkcjonowania łańcucha egzekwowania prawa (szkolenia, koordynacja i współpraca, zasoby, podejście strategiczne).

W ramach dalszej części procesu prawodawczego nad projektem pracowały Rada i Parlament Europejski. Efektem ich prac jest wstępne porozumienie co do projektu dyrektywy ogłoszone 16 listopada 2023 r. Wciąż jednak nie został opublikowany ostateczny tekst nowych przepisów w języku polskim. Najważniejsze zmiany przedstawiono jednak już w doniesieniach prasowych, dostępnych na stronach Komisji Europejskiej, Rady i Parlamentu Europejskiego. Opublikowana została również anglojęzyczna wersja dyrektywy.

Po pierwsze zwiększona zostanie liczba przestępstw podlegających prawu unijnemu, z dziewięciu do osiemnastu. Pośród nowych typów czynów zabronionych wskazać należy nielegalny handel drewnem, nielegalny recykling zanieczyszczających części statków oraz poważne naruszenia przepisów o chemikaliach. Są to działania, które mają szczególnie szkodliwy wpływ na środowisko.

Wypracowano też przepisy dotyczące klauzuli przestępstwa kwalifikowanego. Za typ kwalifikowany uznawany będzie czyn zabroniony objęty nową dyrektywą, jeżeli zostanie popełniony umyślnie oraz spowoduje zniszczenia lub nieodwracalne, rozprzestrzenione, poważne szkody lub też długotrwałe, rozprzestrzenione, poważne szkody w ekosystemie znacznych rozmiarów lub znacznej wartości środowiskowej lub w naturalnym siedlisku na terenie chronionym lub w jakości powietrza, gleby lub wody.

Nowe przepisy dotyczyć będą również kar za popełniane przestępstwa. W przypadku osób fizycznych prawodawca unijny uregulował maksymalny wymiar kary pozbawienia wolności za:

• przestępstwo umyślne skutkujące śmiercią osoby – w wysokości co najmniej 10 lat pozbawienia wolności,
• przestępstwo kwalifikowane o katastrofalnych skutkach – w wysokości co najmniej 10 lat pozbawienia wolności,
• przestępstwo będące skutkiem co najmniej rażącego niedbalstwa skutkujące śmiercią osoby – w wysokości co najmniej 5 lat pozbawienia wolności,
• pozostałe przestępstwa umyślne ­– w wysokości co najmniej 5 lat lub co najmniej 3 lat pozbawienia wolności.

W przypadku osób prawnych zdecydowano się na sankcje odnoszące się do ich całkowitego światowego obrotu. W przypadku najpoważniejszych przestępstw maksymalna grzywna nakładana na osobę prawną wyniesie co najmniej 5% całkowitego światowego obrotu (alternatywnie 40 milionów euro). W odniesieniu do pozostałych przestępstw maksymalna grzywna wyniesie co najmniej 3% światowego obrotu albo 24 miliony euro. W świetle przepisów dyrektywy na osoby prawne będzie można również nałożyć obowiązek przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego lub obowiązek rekompensaty szkód. W katalogu sankcji karnych znaleźć ma się również pozbawienie dostępu do finansowania publicznego oraz cofnięcie posiadanych zezwoleń i upoważnień.

Przepisy dyrektywy odnoszą się również do działalności organów państwa zajmujących się ściganiem przestępstw środowiskowych. Nowe regulacje zobowiązują bowiem państwa członkowskie do zapewnienia efektywnego szkolenia dla policjantów, prokuratorów i sędziów. Kolejnym krokiem będzie również zapewnienie tym podmiotom odpowiednich zasobów (w tym finansowych) w celu skutecznej realizacji powierzonych im zadań. Co istotne, dyrektywa przewiduje również konieczność zapewniania wsparcia osobom zgłaszającym naruszenia środowiskowe.

W projektowanych przepisach jest też mowa o kampaniach społecznych podnoszących świadomość obywateli w zakresie przestępstw przeciwko środowisku. Państwa członkowskie mogą również rozważyć utworzenie specjalnego funduszu, którego zadaniem będzie wspieranie środków zapobiegawczych oraz aktywne przeciwdziałanie skutkom przestępstw środowiskowych. Państwa członkowskie będą również zobligowane do wzajemnej współpracy w sprawach transgranicznych oraz przygotowania narodowych strategii zwalczania przestępczości środowiskowej.

Nad funkcjonowaniem nowych przepisów czuwać ma Komisja Europejska, która w razie potrzeby będzie uzupełniać listę przestępstw przeciwko środowisku – w oparciu o dane statystyczne przekazywane przez państwa członkowskie.

Podsumowanie

Jest jeszcze za wcześnie, aby wyciągać ostateczne wnioski co do nowych przepisów. Wciąż nie został bowiem opublikowany ostateczny tekst dyrektywy w języku polskim. Musi on jeszcze zostać zatwierdzony przez Parlament Europejski oraz Radę, a następnie implementowany przez polskiego ustawodawcę. Implementacja powinna nastąpić w ciągu 24 miesięcy od dnia wejścia w życie nowej dyrektywy. Dopiero od tego momentu nowe przepisy będą obowiązywały w Polsce. Perspektywa ich wejścia w życie to zatem kilka kolejnych lat.

Obserwowany kierunek zmian wydaje się co do zasady słuszny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ujednolicenie definicji przestępstw oraz harmonizacja w zakresie kar powinny przynieść pozytywne skutki i wywołać efekt odstraszający.

Zaostrzenie sankcji to jednak tylko jeden z aspektów skutecznego prawa karnego w ochronie środowiska. Kluczowe będzie sprawne wykrywanie, ściganie i sądzenie przestępców środowiskowych. Tego zaś nie da się osiągnąć wyłącznie poprzez regulacje prawnokarne w ścisłym tego słowa znaczeniu. Na to potrzeba czasu, ludzi i pieniędzy. A zachodzą uzasadnione obawy, że tego rodzaju wsparcie w Polsce ani policji i prokuratorom, ani sądom udzielone nie zostanie.

Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy