Nowe trendy w prawie żywnościowym
Rozmowa z prof. dr hab. Małgorzatą Korzycką z Katedry Prawa Rolnego i Systemu Ochrony Żywności WPiA UW o barierach w swobodnym przepływie towarów na wewnątrzwspólnotowym rynku żywności i rosnącej roli prywatnego prawa żywnościowego.
Joanna Krakowiak: Jak ocenia pani profesor funkcjonowanie zasady swobodnego przepływu towarów w Unii Europejskiej po prawie 40 latach od jej zdefiniowania przez Trybunał Sprawiedliwości?
Prof. dr hab. Małgorzata Korzycka: Zasada swobodnego przepływu towarów wydawała się koronną zasadą prawa Unii Europejskiej. Wpisana została do Traktatu Rzymskiego z 1957 r. i zachowała swoje miejsce w Traktacie Lizbońskim, jakkolwiek z pewną modyfikacją (zmiana przepisów art. 29-30 TWE na przepisy art. 34-36 TFUE). W orzecznictwie TSUE (wówczas ETS) po raz pierwszy została ona zwerbalizowana w 1979 r. w znanym casusie Cassis de Dijon, z którego wywodzi się zasada wzajemnego uznania standardów (mutual recognition principle) i towarzyszące tej zasadzie wymogi imperatywne (zwane też wymogami koniecznymi) wraz z testem proporcjonalności.
Wydawałoby się zatem, że znalazło się remedium na niepowodzenie wertykalnej legislacji w zakresie prawa żywnościowego, która poniosła fiasko ze względu na niemożność zharmonizowania całego rynku produktów za pomocą standardów (swego rodzaju receptur) wprowadzonych do prawa dla poszczególnych produktów żywnościowych bądź ich składników.
Obok wspomnianej wyżej, wykształconej w orzecznictwie ETS zasady wzajemnego uznania standardów, odpowiedzią na niewydolność legislacji pionowej było powstanie w licznych obszarach prawa żywnościowego legislacji horyzontalnej w końcówce lat 70. i początku lat 80. Przyniosło to efekty w postaci wypracowania zasad dla całej branży żywnościowej w dziedzinie higieny żywności, urzędowej kontroli czy znakowania.
Nierozwiązanym problemem pozostało jednak stosowanie zasady wzajemnego uznawania standardów, które miało niejako załatwić sprawę swobodnego przepływu towarów (tu: żywności). Nie stało się tak. Okazało się w krótkim czasie, że istnieje wiele problemów ze stosowaniem mutual recognition principle. Co zdumiewające, okazało się, że przedsiębiorstwa branży żywnościowej w dużym stopniu nie są świadome istnienia tej zasady. Ale przede wszystkim prawo wprowadzało cały czas szereg barier technicznych w odniesieniu do produktów w fazie przedrynkowej. Stało się to poważnym hamulcem dla swobodnego wprowadzania na rynek produktów legalnie wyprodukowanych w danym państwie członkowskim na rynek innego państwa członkowskiego. W rezultacie zasada wzajemnego uznania standardów w dużym zakresie nie była stosowana.
Trzeba przy tym zaznaczyć, że w prawie europejskim zachowano dotychczasowe regulacje pionowe, częstokroć z dużym trudem wypracowane (przykładowo konsensus interesariuszy w zakresie dyrektywy Rady 79/693/EWG z dnia 24 lipca 1979 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do dżemów owocowych, galaretek i marmolady oraz purée z kasztanów osiągano 14 lat), wprowadzając cykliczne do nich nowelizacje. Powstały też nowe regulacje pionowe, raczej nieliczne, np. dotyczące produktów alkoholowych: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 110/2008 z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie definicji, opisu, prezentacji, etykietowania i ochrony oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1576/89 zawierające definicje poszczególnych rodzajów napojów spirytusowych. Wobec wprowadzenia w tym rozporządzeniu definicji likieru casus Cassis de Dijon stałby się już obecnie bezprzedmiotowy!
Wspomniane wyżej bariery techniczne zostały zdefiniowane w rozporządzeniu z 2008 r. (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 764/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające procedury dotyczące stosowania niektórych krajowych przepisów technicznych do produktów wprowadzonych legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim oraz uchylające decyzję nr 3052/95/WE). Trzeba zatem zauważyć, że po ok. 30 latach obowiązywania zasady Cassis de Dijon Unia Europejska wydała rozporządzenie, które jest niejako odpowiedzią na niewydolność stosowania zasady wzajemnego uznania w dość poważnym zakresie. Bariery techniczne, o których mowa, dotyczą przede wszystkim zdrowia i życia konsumenta, ale również znakowania i przedrynkowej rejestracji, zezwoleń czy certyfikacji. Wyraźnie widać, że państwa członkowskie budują bariery dla ochrony własnego rynku, co z jednej strony nie jest zgodne z integracją europejską, z drugiej zaś świadczy o silnej tendencji w kierunku diversity. Różnorodność niby zawsze była podkreślana przez twórców Unii Europejskiej jako drugi biegun poczynań jednoczącej się Europy, jednakże nie jako przeciwieństwo procesów integracyjnych, ale jako proces towarzyszący integracji i z integracją spójny.
Jednak konieczność wydania ww. rozporządzenia o barierach technicznych i obszernego już soft law Komisji Europejskiej (ostatni komunikat pochodzi z 2015 r.) świadczy o załamaniu się stosowania zasady wzajemnego uznania, a nie o elastyczności państw członkowskich w tym zakresie.
Niejednokrotnie zdarza się, że przedsiębiorca, który legalnie wprowadził do obrotu swój produkt w jednym kraju unijnym, napotyka dodatkowe, zwykle trudne do spełnienia wymagania towarzyszące sprzedaży produktu w innym kraju. W jakich sytuacjach takie ograniczenia są uzasadnione? Jak przedsiębiorca może bronić się przed nieuzasadnionymi ograniczeniami?
Należy pamiętać, że każde państwo członkowskie jest suwerenne w zakresie własnej legislacji. Chociaż zachodzą ścisłe relacje pomiędzy prawem krajowym i prawem unijnym, są to jednak dwa odrębne porządki prawne. Można twierdzić, że państwa, ustanawiając bariery techniczne, bronią swojej niezależności gospodarczej. Prawo UE harmonizuje, a nawet ujednolica przepisy w wielu obszarach, ale nie jest w stanie wpłynąć na ustawodawcę krajowego, by nie tworzył barier ochronnych dla swojego rynku. Unia nazywa je barierami w handlu, w swobodnym przepływie towarów, ponieważ opiera się na optyce integracyjnej. Państwo członkowskie ten sam przepis techniczny traktuje jako ochronę konkretnego interesu przedsiębiorcy.
Kwestia, czy ograniczenie jest uzasadnione, czy nieuzasadnione, jest pytaniem otwartym. Kto miałby bowiem to ocenić? Jeżeli ograniczenie związane jest z bezpieczeństwem żywności, musiałby się wypowiedzieć ekspert naukowy (instytucja naukowa o wysokim prestiżu). Podobnie tzw. bezpieczeństwo ekonomiczne wymagałoby analizy nie tylko od strony prawnej, ale również ekonomicznej – i powinien to zrobić niezależny ekspert, również wywodzący się ze świata nauki. W takim przypadku należałoby wszcząć odpowiedniego rodzaju postępowania w sprawie: administracyjne lub sądowe (również sądu europejskiego TSUE). Reasumując, z pewnością strony sporu nie byłyby władne same tego zrobić; mechanizmy umowne nie mogłyby wpłynąć na usunięcie takich barier.
W sektorze spożywczym odczuwa się silną tendencję do „nacjonalizacji” produktów poprzez stosowanie określeń kraju pochodzenia np. „polskie mleko”, „francuskie mleko” itd. Czy te tendencje są zagrożeniem dla jednolitego rynku unijnego oraz zasady swobodnego przepływu towarów i czy powinny być traktowane jako zwiastun ponownej „nacjonalizacji” nie tylko produktów, ale też przepisów regulacyjnych?
Czy mamy zagrożenie renacjonalizacją? Pytanie to wpisuje się w poprzednio zadane pytania. Odpowiedzi trzeba szukać w zawsze istniejącym w UE napięciu pomiędzy integracją a dywersyfikacją. Tendencje odśrodkowe są silne, dokonał się Brexit, z ust premiera Orbana oraz polityków duńskich padają wypowiedzi podważające obecność w UE, a nawet konieczność bytu tej organizacji międzynarodowej. Czy możemy renacjonalizację nazywać zagrożeniem? A może należałoby spojrzeć na renacjonalizację jak na odpowiedź suwerennych przecież państw członkowskich wobec gorsetowych regulacji UE, które stały się zbyt uciążliwe dla realizacji interesów narodowych.
W Unii Europejskiej toczą się prace nad reformą systemu prawa żywnościowego w ramach tzw. refitu. Jakie oczekiwania ma pani profesor wobec zapowiadanych zmian? Czy dostrzega pani szansę na uproszczenie systemu prawa żywnościowego w Unii Europejskiej i zmniejszenie ilości wydawanych regulacji?
Refit niesie nadzieję, że prawo UE będzie uproszczone. Ale na jakim szczeblu? W jakiej płaszczyźnie? Może będzie bardziej skompresowane, ale czy nie powstanie wówczas rozrost soft law? Niestety zauważyć trzeba ogromny przerost biurokratyczny Unii Europejskiej, która zatrudnia ok. 30 tysięcy urzędników. Taka machina urzędnicza musi uzasadnić potrzebę swojego istnienia i z tego powodu przeregulowuje materię gospodarczą.
Czy uda się zatem powstrzymać falę tworzenia niezwykle szczegółowych przepisów oraz obszernego, narastającego soft law w dziedzinie prawa żywnościowego (wytycznych, rezolucji, komunikatów itp.)? Obserwuję, że w UE w dużej mierze obecna jest wiara, że wydanie regulacji zmienia rzeczywistość gospodarczą. Tak jednak zdaniem moim nie jest. Prawo unijne, które jest prawem publicznym, mające cel regulacyjny i ochronny, w pewnym stopniu represyjny, działa na ogromnym organizmie złożonym z około 30 państw, z których każde ma swoją długą historię prawnych unormowań osadzonych w historii danej społeczności państwa, jego tradycjach, uwarunkowaniach społecznych i narodowych. Prawo UE, chociaż obowiązuje, często nie ulega wchłonięciu przez prawo krajowe, ponieważ nie jest dopasowane do warunków ekonomicznych i społecznych poszczególnych państw.
Powstaje też równoległe do prawa publicznego w dziedzinie żywności dynamicznie rozwijające się prawo prywatne, któremu przypisuje się obecnie coraz większe znaczenie. Chodzi o dobrowolne systemy jakości, systemy zarządzania przedsiębiorstwem i umowy między przedsiębiorstwami (B2B) czy też z konsumentami (B2C). Na rosnące znaczenie prywatnego prawa żywnościowego zwraca uwagę znany profesor prawa żywnościowego Bernd van der Meulen z Uniwersytetu w Wageningen. Podkreśla on, że w praktyce przedsiębiorstwa nie zawsze mają świadomość tego, że prywatne normy to coś innego niż ustawodawstwo. Normy te do złudzenia przypominają bowiem przepisy prawne, a ich wpływ może być nawet wyższy niż przepisów prawnych. Profesor Bernd van der Meulen stawia w związku z tym tezę, że prawo prywatne zacznie dominować w stosunkach gospodarczych, że w niedalekiej przyszłości znaczenie prywatnego prawa żywnościowego będzie w praktyce większe niż publicznego prawa żywnościowego. I może faktycznie to jest nasza przyszłość.
Rozmawiała Joanna Krakowiak, praktyka regulacyjna kancelarii Wardyński i Wspólnicy
Rozmowa została przeprowadzona po kongresie Europejskiego Stowarzyszenia Prawa Żywnościowego (EFLA), który odbył się w dniach 15-16 września 2016 r. w siedzibie kancelarii Wardyński i Wspólnicy
