Moment wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego | Co do zasady

Czasem ważne jest ustalenie, kiedy doszło do wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym. Od tego zależy m.in. to, jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie. Wbrew pozorom rzecz nie jest taka prosta, bo wszczęcie postępowania to niekoniecznie to samo co moment znalezienia się skargi w sądzie administracyjnym.

Postanowienie NSA z 29 czerwca 2016 r., I FZ 156/16

Przy każdej zmianie ustawowej, która wpływa na sytuacje prawne powstałe pod działaniem dotychczasowych przepisów, racjonalny ustawodawca winien precyzyjnie unormować kwestie intertemporalne (przejściowe). Takie przepisy rozstrzygają m.in. sposób prowadzenia i zakończenia postępowań będących w toku, a zatem takich, które wszczęto przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów. W przepisach przejściowych ustawodawca wielokrotnie posługuje się pojęciem „sprawy wszczętej”. Wywołuje ono jednak pewne wątpliwości, które wyjaśnia niedawne postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W doktrynie¹ często mówi się o „wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego”, „zawisłości sporu” oraz „wszczęciu procesu”. Pojęcia te należy od siebie wyraźnie odróżnić, bowiem każde z nich odnosi się do innego punktu na osi czasu. Postępowanie jest wszczynane w momencie, gdy dany podmiot skorzysta z przysługującego mu prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Do „zawisłości sporu” dochodzi z chwilą doręczenia oryginału albo odpisu skargi organowi administracji. Natomiast „wszczęcie procesu” warunkowane jest pozytywnym zakończeniem badania wstępnego, czyli sprawdzenia, czy skarga spełnia przesłanki co do jej formy i treści.

W zakresie stosowania przepisów intertemporalnych doniosłą rolę odgrywa ustalenie tego pierwszego momentu – daty wszczęcia postępowania – bowiem to od niego zależy wybór przepisów, które należy stosować w danym przypadku. Wpływa on zatem bezpośrednio na prawa i obowiązki stron postępowania.

Wszczęcie postępowania – przed czy po 15 sierpnia 2015 r.?

W omawianej sprawie spółka wniosła skargę na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej, jednocześnie występując z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy. Skarżąca nadała przesyłkę pocztową 13 sierpnia 2015 r. – dwa dni przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Wniosek spółki został oddalony w części w drodze postanowienia referendarza sądowego. Na powyższe rozstrzygnięcie spółka wniosła sprzeciw, jednakże WSA utrzymał w mocy orzeczenie referendarza, powołując się na przepisy, które weszły w życie 15 sierpnia 2015 r.

Następnie spółka, zarzucając błędne zastosowanie przez sąd przepisów w brzmieniu po nowelizacji zamiast regulacji dotychczasowych, wniosła zażalenie na postanowienie WSA. Zdaniem spółki do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego doszło z chwilą złożenia wniosku wraz ze skargą, co obligowało sąd do zastosowania przepisów w brzmieniu dotychczasowym. WSA odrzucił zażalenie skarżącej, uznając, że poprawnie zastosowano zmienione przepisy (które nawiasem mówiąc nie przewidywały takiego zażalenia), bowiem w opinii sądu do wszczęcia postępowania głównego doszło z chwilą otrzymania skargi i wniosku o prawo pomocy przez sąd, a nie z momentem nadania przesyłki pocztowej.

Data oddania pisma na poczcie = data wszczęcia postępowania przed sądem

NSA, pochylając się nad omawianą sprawą, przyjrzał się najpierw treści przepisu intertemporalnego, który precyzyjnie określał, że regulacje dotyczące prawa pomocy winny być stosowane w brzmieniu znowelizowanym dopiero do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy zmieniającej.

W ocenie NSA prawidłowe rozpatrzenie sprawy wymaga w pierwszej kolejności rozważenia, czy w konkretnym przypadku zgłoszony wniosek wszczyna postępowanie sądowe, czy jednak jest wnioskiem w postępowaniu wpadkowym (a zatem niewszczynającym postępowania). Rozstrzygnięcie tej kwestii jest proste:

1. jeżeli wniosek zostanie złożony przed wniesieniem skargi, to postępowanie w przedmiocie prawa pomocy ma względnie samodzielny charakter;
2.  jeżeli wniosek zostanie wniesiony po skardze lub równocześnie z nią, to postępowanie w zakresie wniosku nie jest odrębne i dzieli los postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi.

W opisywanej sprawie wniosek o przyznanie prawa pomocy spółka wniosła wraz ze skargą, zatem postępowanie w sprawie wniosku, a potem również sprzeciwu, toczyło się w ramach postępowania wszczętego na skutek wniesionej skargi.

NSA wyraźnie podkreślił, że choć ustawa nie wskazuje precyzyjnie związku pomiędzy skargą a wszczęciem postępowania, to jednak zależność ta nie budzi wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie. Ponadto przepis art. 83 § 3 p.p.s.a. wyraźnie przewiduje, że oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego (pisaliśmy już o tym: Data stempla innego operatora niż operator wyznaczony nie zachowuje terminu w sprawach sądowoadministracyjnych), w placówce pocztowej operatora, który świadczy usługi pocztowe w innym państwie członkowskim UE, Konfederacji Szwajcarskiej lub EFTA albo w polskim urzędzie konsularnym – jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.

Z powyższego przepisu, jak zaznacza NSA, wynikają dwie gwarancje. Po pierwsze, regulacja zapewnia stronie zachowanie terminu w przypadku, gdy pismo zostanie prawidłowo zaadresowane i nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego przed upływem terminu i zostanie przekazane przez pocztę już po upływie tego terminu. A po drugie, wnosząc w ten sposób skargę do sądu administracyjnego strona uzyskuje pewność co do stanu prawnego, który będzie obowiązywał przy rozpoznaniu tej skargi. Stąd też NSA przyjął, że datą wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym jest data oddania pisma zawierającego skargę do sądu administracyjnego w polskiej placówce pocztowej. Jak wskazuje się dalej, postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte z chwilą wniesienia skargi, a więc w dniu 13 sierpnia 2015 r., i z tym samym dniem skarżąca spółka wniosła o przyznanie prawa pomocy – z czego NSA wywodzi, że zastosowanie winien znaleźć odpowiedni przepis w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.

NSA wyjaśnia także, dlaczego nie można przyjąć, że postępowanie sądowoadministracyjne rozpoczyna się dopiero w momencie przekazania sądowi przez organ administracyjny skargi wraz z aktami sprawy – wówczas należałoby uznać, że w okresie między wniesieniem skargi a jej przekazaniem sądowi administracyjnemu nie toczy się żadne postępowanie. Tymczasem wniesienie skargi rodzi określone prawa i obowiązki stron postępowania.

Omawiane postanowienie precyzyjnie wyjaśnia znaczenie terminu, który budzi wątpliwości zarówno stron postępowania, jak i sądów. W ten sposób wyjaśnia, które przepisy należy stosować do spraw wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji i gwarantuje prawa stron w postępowaniu.

Joanna Duda, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy