Czy automatyczne przejście pozwoleń emisyjnych na nabywcę zakładu ma sens?
Propozycja nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska eliminuje konieczność „przenoszenia pozwoleń”, wprowadzając zasadę automatycznego przejścia na nabywcę instalacji praw i obowiązków wynikających z tych pozwoleń.
Weryfikacja zasad przejścia na nabywcę praw i obowiązków z pozwoleń związanych z korzystaniem ze środowiska jest często jednym z kluczowych elementów transakcji obejmującej nabycie składników majątkowych, przedsiębiorstwa lub nieruchomości. Pozwolenia takie wydawane są w formie decyzji administracyjnych. Określenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie takiej decyzji stanowi przejaw władczego działania administracji publicznej. Oznacza to, że adresat pozwolenia nie może swobodnie nim dysponować. W szczególności nie może na podstawie czynności cywilnoprawnej przenieść praw i obowiązków z niego wynikających na inny podmiot, np. nabywcę instalacji.
„Przenoszenie pozwoleń” możliwe tylko wyjątkowo
Przejście uprawnień i obowiązków na inny podmiot jest możliwe wyłącznie na warunkach określonych w przepisach. Ich stosowanie jest w praktyce problematyczne, gdyż zasady „przechodzenia pozwoleń” uzależnione są od rodzaju decyzji administracyjnej i typu transakcji. Przykładowo, przewidziana w przepisach Kodeksu spółek handlowych ograniczona sukcesja administracyjna w przypadku łączenia się spółek zwalnia w niektórych przypadkach od konieczności przeniesienia praw i obowiązków z pozwoleń. Podobne, chociaż nie identyczne ułatwienie dotyczy czynności prawnych, których przedmiotem jest przedsiębiorstwo. Podobne dobrodziejstwo nie występuje jednakże w przypadku transakcji nabycia nieruchomości.
W przypadku pozwoleń emisyjnych regulowanych przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska stosuje się co do zasady regulację zawartą w art. 190 i 191 tej ustawy. W myśl przywołanych przepisów, zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji. Uwzględniając taki wniosek, organ wydaje decyzję o przeniesieniu praw i obowiązków z określonego pozwolenia. Decyzja przenosząca wywołuje skutki prawne po uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części i wygasa po upływie roku od daty wydania, jeżeli wnioskodawca nie uzyskał tytułu prawnego do instalacji.
Cytowane przepisy dotyczą pozwoleń na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, niektórych pozwoleń wodnoprawnych, pozwoleń zintegrowanych oraz pozwoleń na wytwarzanie odpadów, a zatem instrumentów regulowanych ustawą Prawo ochrony środowiska. Inne akty prawne takiej procedury bądź nie przewidują, bądź kształtują ją w odmienny sposób. Takie odrębności zawierają przede wszystkim przepisy ustawy Prawo wodne (art. 134), ustawy o odpadach (art. 53 ust. 6, art. 54 ust. 9), ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (art. 47 ust. 5) lub ustawy Prawo geologiczne i górnicze (art. 36).
Utrata przez sprzedającego tytułu prawnego do instalacji częstokroć oznacza wygaśnięcie pozwoleń jej dotyczących (jeżeli nie zostały przeniesione), co skutkuje naruszeniem prawa w przypadku kontynuowania eksploatacji instalacji. To zaś powoduje obowiązek ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska oraz ryzyko zastosowania przez organy sankcji o charakterze administracyjnym. Należy również pamiętać, że Prawo ochrony środowiska wymaga, by procedura przeniesienia praw i obowiązków z danego pozwolenia została zakończona przed datą przejścia tytułu prawnego do instalacji. W przeciwnym razie pozwolenie, które ma zostać „przeniesione”, wygaśnie zanim organy administracji wydadzą stosowną decyzję przenoszącą.
Koniecznym zatem elementem procedury planowania transakcji jest wnikliwa analiza decyzji, których adresatem jest sprzedający, oraz określenie ścieżki postępowania w odniesieniu do każdej z nich.
Zmiany korzystne dla przedsiębiorców…
Pewnym uproszczeniem stosowanych procedur ma być planowana nowelizacja ustawy Prawo ochrony środowiska. Przy okazji opracowywania przepisów, które mają wprowadzić do polskiego porządku prawnego przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (tzw. dyrektywa IED), Ministerstwo Środowiska zdecydowało się zaproponować istotne zmiany w zakresie zasad rządzących przechodzeniem praw i obowiązków z pozwoleń emisyjnych dotyczących instalacji.
Proponowane zmiany nie wynikają z konieczności implementacji zapisów wspomnianej dyrektywy, lecz są dokonywanie niejako „przy okazji” wdrażania przepisów unijnych. W uzasadnieniu zaproponowanych modyfikacji wskazuje się, że zmiany zmierzają do zmniejszenia obciążeń administracyjnych spoczywających na przedsiębiorcach.
Nowelizacja zawiera propozycję zmiany brzmienia przepisu art. 189. Zgodnie z proponowanym brzmieniem tego przepisu, podmiot, który uzyskał tytuł prawny do instalacji lub jej oznaczonej części, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Konsekwencją omawianej zmiany jest ponadto usunięcie przepisu regulującego wygaśnięcie pozwoleń w takiej sytuacji. Wejście w życie nowego art. 189 Prawa ochrony środowiska będzie skutkowało „automatycznym” przejściem na nabywcę instalacji praw i obowiązków wynikających z pozwoleń.
Zaproponowana zmiana jest w istocie korzystna dla uczestników transakcji, w szczególności tych realizowanych w bardzo krótkich ramach czasowych. Konieczność przeprowadzenia kompletnej procedury „przenoszenia pozwoleń” przed sfinalizowaniem transakcji oznaczało bowiem w wielu przypadkach kilkutygodniowe lub nawet kilkumiesięczne opóźnienie. Zamknięcie transakcji mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji przenoszących.
… i niekorzystne dla organów administracji
Nowelizacja, mimo iż korzystna dla przedsiębiorców, stanowi istotny wyłom w prawnej konstrukcji stosunku administracyjnoprawnego. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej mają co do zasady charakter władczy, określając jednostronnie uprawnienia i obowiązki danego podmiotu. Możliwość zmiany podmiotu, którego dotyczą obowiązki określone w decyzji, bez ingerencji organu administracji, pozbawia te ostatnie kontroli nad realizowaniem obowiązków wynikających z pozwoleń.
Brak zaangażowania organów administracji w zmiany własnościowe po stronie eksploatujących instalacje oznaczać będzie utratę wiedzy co do tego, kto jest w danej chwili operatorem instalacji i adresatem pozwolenia, a zatem na kim spoczywają wynikające z pozwolenia obowiązki. Nawet jeżeli organom uda się to ustalić, zobowiązany będzie mógł próbować uniknąć sankcji przedstawiając organom umowę (np. antydatowaną), z której będzie wynikać, że tytuł prawny do instalacji przysługuje osobie trzeciej, która powinna realizować obowiązki wynikające z danego pozwolenia.
W szczególności może to mieć znaczenie w przypadku nakładania administracyjnych kar pieniężnych w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu (art. 276 ust. 1 i 2). Wydaje się zatem, że w przypadku grożących szczególnie dotkliwych sankcji nieuczciwi przedsiębiorcy mogą wykorzystywać opisaną wyżej konstrukcję w celu utrudnienia prawidłowego określenia przez organ podmiotu zobowiązanego.
Umożliwia to stosunkowo elastyczna definicja tytułu prawnego. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska pod pojęciem tym rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy (art. 3 pkt 41). Mówiąc o stosunku zobowiązaniowym, rozważać należy popularne w obrocie umowy najmu, dzierżawy, użyczenia lub np. leasingu. Zawarcie tego typu umów nie wymaga szczególnej formy prawnej, co oznacza, że można to uczynić w zwykłej formie pisemnej.
Obecnie, w przypadkach, w których dochodzi do „automatycznej” zmiany adresata pozwolenia, data takiej zmiany może zostać w sposób niewątpliwy ustalona: umowa, której przedmiotem jest przedsiębiorstwo, musi być zawarta w formie pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi (art. 751§ 1 Kodeksu cywilnego). Łączenie spółek następuje w dniu połączenia, odnotowywanym w rejestrze przedsiębiorców (art. 493 § 2 Kodeksu spółek handlowych).
Wydaje się, że rozwiązaniem podnoszonych wątpliwości byłoby wprowadzenie przepisu, zgodnie z którym skuteczność przejścia uprawnień i obowiązków uzależniona byłaby od skutecznego zawiadomienia organu administracji, który wydał dane pozwolenie. Takie rozwiązanie powodowałoby jednakże jedynie zastąpienie jednego obowiązku innym, chociaż mniej uciążliwym.
Wprowadzenie rozwiązania proponowanego w projekcie nowelizacji będzie niewątpliwie stanowiło istotne ułatwienie dla potencjalnych nabywców instalacji i przedsiębiorstw.
Należy jednak pamiętać, że przewidzianych w nowelizacji zasad nie będzie stosowało się do zmian tytułu prawnego do instalacji, które będą miały miejsce do czasu jej wejścia w życie, a także do pozwoleń innych niż emisyjne, określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. Wprawdzie przepis wprost tak nie stanowi, jednakże wykładnia celowościowa i systemowa nakazywałaby właśnie w ten sposób rozumieć ten przepis. Nawet zatem jeżeli nowelizacja wejdzie w życie, konieczne będzie w dalszym ciągu badanie przez doradców prawnych zmian własnościowych instalacji w okresie, w którym zmienione regulacje nie obowiązywały.
Powyższe oznacza, że rozważając przystąpienie do transakcji strony powinny bardzo dokładnie zbadać jej konsekwencje na gruncie praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych związanych z korzystaniem ze środowiska. Planowane ułatwienia dotyczą bowiem jedynie niektórych pozwoleń emisyjnych regulowanych ustawą Prawo ochrony środowiska.
Nowelizacja przepisów jest obecnie na etapie uzgodnień i nie została jeszcze skierowana do Sejmu.
Dominik Wałkowski, Grupa Transakcyjna i Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
