Zaświadczenia organu administracji publicznej nie można zaskarżyć | Co do zasady

Zaświadczenie wydane przez organ administracji publicznej nie podlega kontroli sądów, zatem wystąpienie ze skargą na tę czynność jest niedopuszczalne. Mimo to osobie, która nie zgadza się z treścią wydanego zaświadczenia, przysługują inne środki ochrony prawnej.

Postanowienie NSA z 9 września 2014 r., II OSK 2339/14

Zaświadczenie jest czynnością faktyczną, zatem jej celem nie jest wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych, choć niewykluczone, że w jej rezultacie takie skutki wystąpią. Wydanie zaświadczenia stanowi oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej i jednocześnie urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. ubiegający się o zaświadczenie może żądać jego wydania, gdy takiego potwierdzenia wymagają od niego przepisy prawa bądź gdy uzasadnia to jego interes prawny.

Skarga na zaświadczenie prezydenta miasta

W omawianym postępowaniu strona wniosła skargę na zaświadczenie wydane przez prezydenta miasta, które stwierdzało samodzielność lokalu mieszkalnego. Występujący ze skargą domagał się uchylenia tej czynności, zarzucając organowi, że wydał on zaświadczenie podmiotowi niebędącemu właścicielem nieruchomości. Ponadto w sprawie nie zbadano legitymacji wnioskodawcy, czego organ może dokonać na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. w ramach postępowania wyjaśniającego. Skarżący wywodził również, że tak wydane zaświadczenie narusza jego interesy, uniemożliwiając mu wypełnienie nałożonych na niego obowiązków. WSA postanowieniem odrzucił wniesioną skargę, uznając ją za niedopuszczalną, ponieważ nie podlegała ona kontroli sądu administracyjnego.

Co kontrolują sądy administracyjne?

Akty prawne oraz czynności organów administracji publicznej, które podlegają kontroli sądów administracyjnych, zostały wyliczone w art. 3 § 2 p.p.s.a.  Znalazły się wśród nich między innymi decyzje administracyjne, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przewidziany w przepisie katalog jest wyczerpujący (biorąc pod uwagę także przepis art. 3 § 3 p.p.s.a., odsyłający do ewentualnych ustaw szczególnych) i nie uwzględnia możliwości zaskarżenia zaświadczenia, zatem skarga złożona w opisanym postępowaniu była niedopuszczalna. Jak podkreśla NSA:

Jednak warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest aby organ wydając akt lub podejmując czynność przyznawał lub odmawiał przyznania uprawnienia lub obowiązku (jak decyzja konstytutywna), stwierdzał lub odmawiał stwierdzenia ich powstania z mocy prawa (jak decyzja deklaratoryjna) albo odmawiał uznania uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa i nie wymagającego konkretyzacji w formie aktu indywidualnego. Zaświadczenie jednak nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdza ich istnienie.

Zaświadczenie a decyzja administracyjna

Podstawowe różnice pomiędzy decyzją administracyjną a zaświadczeniem, które wpływają na możliwość bądź brak możliwości ich zaskarżenia, można wskazać na podstawie definicji aktu administracyjnego, którym niewątpliwie jest decyzja. Definicja jest dość rozbudowana, ale zawiera wszystkie podstawowe cechy, które pozwolą przeciwstawić porównywane pojęcia.

Akt administracyjny jako czynność prawna stanowi zmierzające do wywołania bezpośrednich skutków prawnych władcze, kierowane na zewnątrz administracji oświadczenie woli kompetentnego podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, wyrażające rozstrzygnięcie co do konsekwencji prawnych, a więc konsekwencji normy bądź norm generalnych, dla zindywidualizowanego, tak od strony podmiotowej, jak i przedmiotowej, stanu faktycznego, dotyczące indywidualnych wskazanych podmiotów, wyznaczając im zachowania w konkretnie oznaczonych sytuacjach, w sposób bezpośredni wywołując zamierzony skutek prawny i w ten sposób załatwiając sprawę ¹.

Jak już zaznaczono, zaświadczenie stanowi czynność faktyczną, podczas gdy decyzja administracyjna jest czynnością prawną. Podstawą podziału na czynności faktyczne i prawne jest cel podjęcia danej czynności. Decyzje wydaje się po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego ogólnego, w którym zmierza się do załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia o prawach bądź obowiązkach stron. Natomiast postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest skierowane na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych, a jego celem jest praktyczna realizacja zadań administracji. Zaświadczenie może być potwierdzeniem stanu prawnego powstającego z mocy samego prawa (albo z mocy wydanej uprzednio decyzji administracyjnej), ale pozostaje bez wpływu na zakres praw i obowiązków strony.

Ponadto w przypadku decyzji podstawowe znaczenie odgrywa aspekt woli właściwego organu, a zaświadczenia są wyłącznie przejawem wiedzy organu co do określonych okoliczności faktycznych i prawnych. Świadomość zasadniczych różnic pomiędzy tymi działaniami administracji publicznej pozwala uniknąć podejmowania kroków, które będą nieskuteczne w świetle prawa – tak jak opisywana tutaj skarga na wydane zaświadczenie.

Inne środki ochrony prawnej

Osobie, która nie zgadza się z treścią wydanego zaświadczenia, przysługują inne niż skarga do sądu administracyjnego środki ochrony prawnej.

Osoba taka może żądać wydania nowego zaświadczenia, o innej treści. Organ administracji wydaje takie potwierdzenie bądź też nie uwzględnia żądania strony i formułuje postanowienie odmowne. Z kolei rozstrzygnięcie o odmowie może stać się przedmiotem zażalenia, a ostatecznie także skargi do sądu administracyjnego. Innym środkiem ochrony jest również podważenie czynności administracyjnych lub cywilnych podjętych już na podstawie wydanego zaświadczenia, z którego treścią się nie zgadzamy.

Joanna Duda, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy