Nowelizacja ustawy o odpadach utrudnia finansowanie budowy spalarni ze środków unijnych | Co do zasady

Tegoroczna zmiana ustawy o odpadach wymusza zmiany w harmonogramach realizowanych inwestycji budowy spalarni odpadów: etap wykonania prób rozruchowych pod obciążeniem czynnikiem docelowym musi zostać przesunięty na okres po uzyskaniu pozwolenia zintegrowanego. Może to być źródłem roszczeń wykonawców o przedłużenie czasu na ukończenie inwestycji w związku ze zmianą prawa.

W Polsce obecnie budowanych jest sześć spalarni odpadów komunalnych, które korzystają z dofinansowania ze środków unijnych. Procedura rozliczania wydatków z Komisją Europejską powoduje, że koszty budowy podlegające refinansowaniu muszą być poniesione do daty określonej w kontrakcie. Dlatego każde opóźnienie w realizacji inwestycji stwarza ryzyko utraty nierozliczonej części dotacji.

Formalizacja procedury uzyskiwania statusu RIPOK

Ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw wprowadziła z dniem 6 lutego 2015 roku m.in. przepis art. 38 ust. 3a i 3b przewidujący, że status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) nadawany jest spalarniom na pisemny wniosek prowadzącego; do wniosku należy załączyć m.in. kopię uzyskanego dla instalacji pozwolenia zintegrowanego.

Pojęcie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wprowadzono do poprzedniej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Aby uzyskać status RIPOK, zakład zagospodarowania odpadów powinien:

• dysponować ściśle określoną mocą przerobową, wystarczającą do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców,
• spełniać wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 Prawa ochrony środowiska,
• działać zgodnie z przepisami określającymi dozwolony rodzaj, zasięg oraz wielkość emisji,
• mieć zdolność przetwarzania odpadów za pomocą jednego z czterech sposobów określonych w ustawie o odpadach, w tym za pomocą termicznego przekształcania odpadów.

Obowiązujące ówcześnie przepisy nie określały momentu, w którym instalacja uzyskuje status RIPOK, wobec czego uzyskanie tego statusu utożsamiano z chwilą, gdy instalacja została po raz pierwszy oznaczona jako RIPOK w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami i w uchwale sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami. Obecnie realizowane spalarnie albo zostały ujęte w ww. dokumentach przed datą rozpoczęcia budowy, albo, na mocy przepisów przejściowych, powinny zostać z urzędu uwzględnione w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Po wejściu w życie wskazanej nowelizacji procedura nadania statusu RIPOK została w dużej części sformalizowana. Do wniosku o nadanie instalacji tego statusu należy załączyć:

• dokumenty potwierdzające zakończenie budowy i oddanie do użytkowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami,
• dokumenty potwierdzające przeprowadzenie kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska,
• kopię zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji lub pozwolenia zintegrowanego.

Odpady tylko do RIPOK – także na potrzeby prób końcowych

Stosownie do art. 9e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych wyłącznie do zakładów posiadających status RIPOK.

Ponieważ ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie przewiduje wyjątków od tego obowiązku, dostawa odpadów do instalacji także na potrzeby wykonania prób końcowych spalarni odpadów komunalnych będącej w fazie budowy może nastąpić dopiero po uzyskaniu przez tę instalację statusu RIPOK.

W efekcie organy właściwe w sprawach ochrony środowiska wymagają obecnie, aby pozwolenie zintegrowane dla instalacji spalarni odpadów komunalnych zostało uzyskane na tyle wcześnie, aby wykonawca mógł wykonać na jego podstawie część robót obejmujących próby rozruchowe na ciepło. Do tej pory wykonawca musiał zapewnić pozwolenie związane z oddziaływaniem na środowisko dopiero na etapie eksploatacji próbnej spalarni.

Etap prób rozruchowych na ciepło obejmuje ruch maszyn, urządzeń i instalacji pod obciążeniem czynnikiem docelowym, tj. parą, wodą technologiczną, odpadami komunalnymi z kontrolą pracy maszyn, urządzeń i instalacji w warunkach dynamicznych ze sprawdzeniem prawidłowości zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych i technologicznych.

Czy próby końcowe są już „prowadzeniem” albo „użytkowaniem” instalacji?

Pozwolenie zintegrowane, stosownie do art. 201 Prawa ochrony środowiska, jest wymagane do prowadzenia określonych instalacji, w tym spalarni odpadów komunalnych o zdolności przetwarzania przekraczającej progi określone w przepisach. Z kolei na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 pkt 4 Prawa ochrony środowiska uzyskanie pozwolenia zintegrowanego jest warunkiem oddania takiej spalarni odpadów komunalnych do użytkowania. Uregulowania powyższe uściślają ogólną zasadę ustaloną w art. 180 Prawa ochrony środowiska, że eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, wytwarzanie odpadów, jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane.

„Eksploatacja” została zdefiniowana przez ustawę i oznacza użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności. Ani Prawo ochrony środowiska, ani Prawo budowlane nie zawiera jednak definicji „użytkowania”, „oddania do użytkowania” czy „prowadzenia” instalacji. W wypowiedziach doktryny można znaleźć próbę zdefiniowania pojęcia na gruncie Prawa ochrony środowiska:

„użytkowaniem” będzie każde wykorzystywanie instalacji czy urządzenia, posługiwania się nimi dla uzyskania zamierzonego efektu, niekoniecznie zgodnego z takim efektem, dla osiągania którego dana instalacja czy urządzenie zostały zaprojektowane i wykonane, którego osiąganiu miałaby służyć ich konstrukcja, sposób wykonania i przeznaczenie. (M. Bar, M. Górski, J. Jendrośka, J. Jerzmański, M. Pchałek, W. Radecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2014).

Z treści art. 76 Prawa ochrony środowiska i z powyższej definicji wynika, że do użytkowania należy zgłosić cały obiekt budowlany lub instalację, co uzasadnia wniosek, że dopóki poszczególne fragmenty instalacji są testowane i uruchamiane w ramach prób końcowych, nie mamy do czynienia z użytkowaniem w rozumieniu tego przepisu.

Termin „prowadzenie” nie ma swojej definicji ustawowej, jednak, biorąc pod uwagę znaczenie tego słowa w języku polskim, należy przezeń rozumieć wykonywanie, kontynuowanie jakiejś czynności, działalności. „Prowadzenie instalacji” dotyczy więc regularnej działalności instalacji, co w przypadku spalarni oznacza prowadzenie procesu unieszkodliwiania odpadów obejmującego, zgodnie z definicją, wszystkie etapy przetwarzania. Termin ten nie obejmuje więc prób działania instalacji obejmujących wybrane elementy tego procesu.

Rozruch instalacji

Prawo ochrony środowiska w ogóle nie odnosi się do etapu wykonywania prób funkcjonowania instalacji. W kilku przepisach (m.in. art. 184, 188 oraz powyższych 76 i 147 Prawa ochrony środowiska) posługuje się zwrotem „rozruch instalacji” jednak, jak potwierdzają przedstawiciele doktryny, wobec braku definicji tego pojęcia określenie, czym jest „rozruch instalacji”, jest trudne do ustalenia (Z. Bukowski, [w:] J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 182).

Dodatkowo z przepisu art. 76 ust. 3 Prawa ochrony środowiska wynika, że faza rozruchu nowego obiektu jest etapem, dla którego nie ustala się dopuszczalnej wielkości emisji w pozwoleniu, czyli ten etap nie jest traktowany jak eksploatacja instalacji w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, a „rozruch instalacji”, o którym wspominają inne przepisy Prawa ochrony środowiska, odnosi się do czynności podejmowanych w okresie eksploatacji, tj. po oddaniu instalacji do użytkowania.

Interpretację taką wspierają w szczególności przepisy Zarządzenia nr 37 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 1 sierpnia 1975 r. w sprawie rozruchu inwestycji, które reguluje proces realizacji inwestycji budowlanych. Zgodnie z nim dopiero pomyślne zakończenie rozruchu stanowi podstawę przekazania zadania inwestycyjnego do eksploatacji.

Biorąc powyższe pod uwagę, w świetle regulacji ustawy o odpadach i Prawa ochrony środowiska eksploatacja określonych spalarni odpadów komunalnych bezsprzecznie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, jednak etap prób rozruchowych na ciepło eksploatacją nie jest i takiego pozwolenia nie wymaga.

Zmiana niezamierzona, ale kłopotliwa

Zmiana procedury nadania statusu RIPOK zasadniczo zmieniła stan prawny i harmonogram realizacji kontraktów na budowę spalarni odpadów komunalnych. Skoro obecnie do uzyskania przez instalację statusu RIPOK konieczne jest złożenie wniosku, którego załącznikiem jest, miedzy innymi, pozwolenie zintegrowane, powoduje to, iż próby rozruchowe pod obciążeniem czynnikiem docelowym mogą być przeprowadzone dopiero po uzyskaniu pozwolenia zintegrowanego. To z kolei wymusza przesunięcie w czasie daty ich przeprowadzenia w stosunku do harmonogramu opracowanego na podstawie uregulowań prawnych istniejących w dacie zawarcia kontraktów na budowę obecnie realizowanych spalarni odpadów, co może skutkować opóźnieniem robót.

Wydaje się, że taka zmiana stanu prawnego przez ustawę jest niezamierzona. Oczywiście sformalizowanie procedury nadania statusu RIPOK i uregulowanie momentu, kiedy taki status może być nabyty przez instalację, należy ocenić pozytywnie, bowiem eliminuje wątpliwości dotyczące tego, komu przysługuje inicjatywa w tym zakresie, oraz eliminuje ryzyko związane z brakiem działania organów województwa. Jednocześnie trudno znaleźć uzasadnienie dla wprowadzenia wymogu, aby etap realizacji procesu budowlanego spalarni odpadów w zakresie prób rozruchowych wymagał pozwolenia środowiskowego jak dla etapu eksploatacji instalacji. W szczególności taki cel wprowadzenia nowych przepisów ustawy o odpadach nie był przez ustawodawcę wskazywany.

Ponieważ zmiana prawa stanowi, co do zasady, podstawę do roszczenia wykonawcy kontraktu o przedłużenie czasu na ukończenie lub dodatkową płatność, omawiana nowelizacja istotnie wpływa na relacje między inwestorami – spółkami miejskimi i firmami budowlanymi, które spalarnie budują. Efekt tego może mieć z kolei negatywny wpływ na rozliczenie tych kontraktów z Komisją Europejską. Wydaje się więc konieczna ponowna interwencja ustawodawcy w celu sprecyzowania, że obowiązek posiadania statusu RIPOK nie dotyczy spalania odpadów w ramach rozruchu nowo budowanej instalacji.

Mirella Lechna, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy