Kiedy można odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego
Kodeks postępowania administracyjnego pozwala organowi administracji odmówić wnioskodawcy wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, w której został zgłoszony wniosek. Jakie są przesłanki takiej odmowy?
Osobie lub spółce, która zwraca się do organu administracji z wnioskiem o załatwienie jakiejś sprawy, generalnie zależy na dwóch kwestiach: po pierwsze, żeby sprawa została załatwiona zgodnie z wnioskiem, a po drugie – żeby stało się to możliwie jak najszybciej. Oczekiwaniom tym stanąć może na drodze postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Ustawa pozwala odmówić
Powody, dla których organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania w danej sprawie, uregulowano w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).
Art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przepis ten jest stosunkowo nowy, został wprowadzony nowelizacją, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku, dlatego praktyka organów administracji w tym zakresie nieustannie się kształtuje.
Kto nie jest stroną postępowania
Pierwsza przesłanka pozwala organowi administracji odmówić działania, gdy osoba, która składa wniosek o wszczęcie tego postępowania, nie jest jego stroną.
O tym, kto jest stroną postępowania, przesądza art. 28 k.p.a., który wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Definicja strony postępowania jest zatem szeroka, a nowy przepis art. 61a k.p.a. stanowi, jak się wydaje, jej istotne ograniczenie. Przypadki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego były już przedmiotem ocen sądów administracyjnych. Jak przyjęto w jednym z orzeczeń, „odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (…) Brzmienie art. 28 k.p.a. (…) nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym” (wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2012 r., VIII SA/Wa 1127/11).
Podobnie zauważa NSA w wyroku z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11 wskazując, że „w sytuacji, gdy w chwili złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nie można precyzyjnie ustalić, czy podmiot występujący z żądaniem posiada, czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., należy w toku postępowania administracyjnego wyjaśnić wszelkie wątpliwości dotyczące interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie”, a zatem postępowanie w tej sprawie wszcząć.
Status strony postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 k.p.a. mogą przy tym uzasadniać przepisy zamieszczone w różnego rodzaju aktach prawnych, np. w Kodeksie cywilnym i Prawie budowlanym (w tym zakresie por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2012 r., II SA/Gl 833/12).
Z tymi poglądami trzeba się zgodzić, gdyż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego pozostaje wyjątkiem od zasady, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), a przepisy ustalające wyjątki od zasad nie mogą podlegać tzw. wykładni rozszerzającej.
Inne uzasadnione przyczyny odmowy
Druga ze wskazanych przesłanek odmowy dotyczy „innych uzasadnionych przyczyn” i wydaje się bardziej niedookreślona. Ustawodawca bowiem nie podał żadnego, chociażby przykładowego, wyliczenia takich przyczyn.
Tu znów warto zajrzeć do wyjaśnień dokonywanych przez sądy administracyjne. Na przykład WSA w Krakowie w wyroku z 22 lutego 2012 r. (II SA/Kr 1356/11) wskazał, że choć „Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane”, to jednak „Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym”. Podkreśla się zatem wyjątkowość takiego rozstrzygnięcia.
Odmowę wszczęcia postępowania można zakwestionować
Nawet jeśli organ administracji odmówi wnioskodawcy wszczęcia postępowania, rozstrzygnięcie takie może zostać zaskarżone.
Zgodnie bowiem z art. 61a § 2 k.p.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie, a jeśli i jego rozstrzygnięcie będzie dla wnioskującego podmiotu niesatysfakcjonujące, istnieje możliwość skierowania w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego.
Maciej Kiełbowski, Zespół Rozwiązywania Sporów i Arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy
