Mirosław Wróblewski: Prawo legitymizuje się poprzez akceptację społeczną
Rozmowa z Mirosławem Wróblewskim, dyrektorem Zespołu Prawa Konstytucyjnego i Międzynarodowego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, radcą prawnym i politologiem, o roli konsultacji społecznych w procesie stanowienia prawa.
Portal Procesowy: 23 marca 2012 roku Rzecznik Praw Obywatelskich wystosował wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów, pytając, jakie są działania rządu w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie stanowienia prawa. Czy zwiększenie tego udziału mogłoby poprawić jakość prawa w Polsce?
Mirosław Wróblewski: W wystąpieniu pani profesor Lipowicz zostały zawarte główne tezy dotyczące poprawy systemu stanowienia prawa. To nie są nowe postulaty, pojawiają się od wielu lat, ale niestety sytuacja wcale nie zmienia się na lepsze. Na razie z niecierpliwością czekamy na odpowiedź.
Trzeba powiedzieć, że sprawa umowy ACTA otworzyła rządzącym oczy na potrzebę szerokiego konsultowania przyjmowanych regulacji prawnych, zarówno krajowych, jak i umów międzynarodowych, w szczególności w zakresie podstawowych praw jednostki. Obecny sposób prowadzenia konsultacji społecznych pozostawia bowiem wiele do życzenia.
Kilka lat temu Ministerstwo Gospodarki przeprowadziło dwa duże projekty, których efektem było stworzenie wytycznych dotyczących z jednej strony oceny skutków regulacji, a z drugiej strony – modelu konsultacji społecznych. Jest to dokument o charakterze miękkim, ale został przyjęty decyzją całej Rady Ministrów do stosowania przez wszystkie resorty. Mimo to przeprowadzona przez nas analiza, stanowiąca podstawę wystąpienia z 23 marca, wskazuje, że resorty tych dokumentów nie stosują.
Dowodzą tego chociażby wyjaśnienia ministra kultury w odpowiedzi na wystąpienie RPO w sprawie umowy ACTA, w którym przedstawialiśmy zastrzeżenia dotyczące zgodności tejże umowy z prawem europejskim i z konstytucją. Minister Kultury stanął na stanowisku, że jako główny negocjator ze strony rządowej nie miał żadnego obowiązku konsultować takiej umowy z partnerami społecznymi. Konsultacje się zresztą odbyły, ale ograniczyły się zasadniczo do sfery twórców i organizacji zarządzających prawami własności intelektualnej.
Tymczasem wytyczne Ministerstwa Gospodarki dotyczące konsultacji społecznych wyraźnie stanowią, że dobór partnerów społecznych powinien być pluralistyczny, uwzględniający wielość różnych grup interesu, a konsultacje należy organizować także w przypadku zawierania umów międzynarodowych. Wspomniane stanowisko Ministra Kultury wyraźnie wskazuje na to, że przyjęte przez Radę Ministrów dokumenty przez poszczególne resorty albo nie są stosowane, albo wręcz nie są znane. To jest wysoce niepokojące i stąd wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich.
Problem dotyczy zresztą nie tylko konsultacji społecznych, ale także wspomnianej oceny skutków regulacji. Jeszcze w grudniu 2011 roku została przyjęta zmiana regulaminu pracy Rady Ministrów, w którym tworzenie ocen skutków regulacji ograniczono do minimum, zastępując je tzw. testem regulacyjnym, który w wąskim zakresie spełnia tę rolę, którą miała spełniać ocena skutków regulacji.
Trzeba też pamiętać, że zła jakość prawa w Polsce bierze się także z jego nadmiernej ilości, z nadregulacji, z inflacji rozwiązań legislacyjnych. Wprawdzie wszedł w życie duży projekt deregulacyjny Ministerstwa Gospodarki, ale jego finalnie uchwalona wersja była cztero-pięciokrotnie okrojona w stosunku do pierwotnej propozycji. Ze strony zarówno rządu, jak i parlamentu widać bardzo małą chęć do deregulacji – nie tej rozumianej wąsko, w sensie projektu realizowanego teraz przez Ministerstwo Sprawiedliwości, ale do deregulacji prawa we wszystkich dziedzinach. Brakuje namysłu, czy dana regulacja prawna jest w ogóle potrzebna, czy nie istnieją inne metody rozwiązania jakiegoś problemu społeczno-gospodarczego.
Regulacja prawna w świecie stosunków społecznych powinna być tym samym, czym jest regulacja karna w świecie stosunków prawnych: ultima ratio, ostatnim możliwym środkiem. Niestety u nas najczęściej jest tak, że uchwala się ustawę i problem uważa się za rozwiązany. A tak nie jest. W takiej sytuacji stan ochrony praw i wolności obywatelskich także nie ulega poprawie.
Pokazują to chociażby losy ustawy równościowej z 3 grudnia 2010 roku. Na jej podstawie wniesiono zaledwie 30 powództw, z czego tylko 8 zostało uwzględnionych przez sądy. Badamy teraz, dlaczego tak się dzieje. Można jednak powiedzieć już teraz, że uchwalenie tej ustawy z pewnością nie rozwiązało problemu gorszego traktowania w Polsce niektórych grup wykluczonych czy mniejszościowych.
Podobnie jest np. z upadłościami konsumenckimi. W ciągu ponad trzech lat obowiązywania ustawy udało się przeprowadzić zaledwie 30 upadłości konsumenckich – na ponad 1300 złożonych wniosków. Przyczyną jest i skomplikowana procedura, i duże koszty. Trzeba mieć spore środki finansowe, żeby przeprowadzić postępowanie upadłościowe i na wynagrodzenie syndyka. Czyli w Polsce trzeba być całkiem bogatym, żeby skorzystać z dobrodziejstwa ustawy. Ponownie ustawodawca, przyjmując akt prawny, nie rozwiązał w istocie problemu społecznego polegającego na nadmiernym zadłużaniu się.
Czy konsultacje społeczne pomogłyby stworzyć lepsze prawo?
Z jednej strony chodzi o to, by stworzyć lepsze prawo, ale także by podjąć w ogóle decyzję, czy jest ono w ogóle potrzebne. Ten problem w jaskrawy sposób uwidocznił się w sprawie umowy ACTA. Decyzja bowiem, czy dana ustawa jest potrzebna, także powinna być podjęta w konsultacji ze środowiskami społecznymi. Często to właśnie organizacje społeczne pomagają osobom, które nie uzyskują pomocy ze strony organów państwa albo jeśli organy państwa nie są właściwe w tych sprawach. Organizacje pozarządowe mają więc bardzo szeroką i praktyczną wiedzę na temat prawdziwych problemów i na etapie przygotowywania oceny skutków regulacji mogłyby powiedzieć, że dana regulacja prawna w ogóle nie jest potrzebna i skuteczniejsze będą np. działania organizacyjne, albo jest potrzebna w innym zakresie.
To pokazuje, że błędem jest nie tylko ograniczenie konsultacji społecznych, ale także konsultacje społeczne prowadzone dopiero na etapie projektu ustawy. Można to porównać – nie wiem, czy trafnie – do sytuacji, w której rodzina ma problem z dojazdami do pracy. Można wtedy dojeżdżać rowerem, pociągiem, kupić samochód albo nawet przeprowadzić się bliżej miejsca pracy. Ale zamiast rozważyć wszystkie te możliwości i podjąć rozsądną decyzję ekonomiczną, mąż kupuje samochód, pozostawiając żonie wybór koloru tapicerki. Do tego można w dużym uproszczeniu porównać konsultacje przeprowadzane dopiero na etapie projektu konkretnej ustawy. To porównanie pokazuje także swoisty paternalizm obecnego modelu konsultacji społecznych.
Czy rozwiązaniem byłoby nadanie wspomnianym przez Pana wytycznym charakteru twardego dokumentu, czy chodzi raczej o zmianę podejścia?
W wielu krajach, w szczególności anglosaskich, tego typu dokumenty, nawet jeśli mają charakter regulacji miękkich, są traktowane jako świętość. Jeżeli nie są przestrzegane dokumenty miękkie, to być może trzeba przejść do rozwiązań twardych, ale myślę, że zmiana podejścia mogłaby być wystarczająca.
Mówiliśmy tutaj o etapie rządowym stanowienia prawa, ale pragnę dodać, że rzecznik Praw Obywatelskich na Zgromadzeniu Ogólnym sędziów Trybunału Konstytucyjnego przedstawiła swoje uwagi odnoszące się do szerszego aspektu procesu legislacyjnego, także jeżeli chodzi o etap wydawania rozporządzeń. Mimo, że ustawy kreują obowiązek wydawania aktów wykonawczych, to według stanu na grudzień 2011 roku mieliśmy 170 niewydanych takich aktów prawnych, choć ustawy przewidują je obligatoryjnie.
Kilka dni temu do Rzecznika dotarła odpowiedź z Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie obligatoryjnego wydania rozporządzenia dotyczącego warunków dofinansowywania ze środków publicznych niepublicznych szkół wyższych. Od powstania obowiązku wydania tego rozporządzenia minęło już kilka lat. Jest to niezrozumiałe, bo ustawa nie przewiduje możliwości odstąpienia od wydania tego rozporządzenia z żadnych powodów, także z powodów finansowych. Oczywiście, ministerstwo ma rację, że środki budżetowe są ograniczone, ale ustawa powinna być realizowana.
Dzisiaj nie ma efektywnego mechanizmu egzekwowania aktów wykonawczych poza trudnym do przeprowadzenia wykazaniem w procedurze sądowej ewentualnego bezprawia legislacyjnego i odpowiedzialności odszkodowawczej. To jest jednak bardzo trudne i nie o to też chodzi, żeby takie procesy wszczynać, ale skala niewydanych aktów wykonawczych do upoważnień ustawowych jest ogromna. Wysiłki podejmuje w tym zakresie Rządowe Centrum Legislacji, ale liczba niewykonanych delegacji ustawowych pokazuje skalę zagrożenia dla ochrony praw podstawowych.
Co więcej, ustawodawca mimo wydawania wielu ustaw nie realizuje także delegacji konstytucyjnej. Od uchwalenia konstytucji minęło 15 lat, a nadal niewykonana jest delegacja konstytucyjna w zakresie przyjęcia ustawy o petycjach. Senat poprzedniej kadencji taką inicjatywę podjął, ale dyskontynuacja prac parlamentarnych spowodowała, że znowu zaprzestano prac nad tym projektem. Tymczasem są sytuacje, w których realizacja konstytucyjnego prawa do petycji spotyka się z negatywną reakcją organów władzy publicznej. Na wybrzeżu jeden z miejskich ośrodków sportu wszczął postępowanie karne o zniesławienie przeciwko obywatelowi, który złożył petycję, a tymczasem on realizował swoje konstytucyjne prawo.
Z jednej strony mamy więc do czynienia z inflacją przepisów, a z drugiej strony – z brakiem realizacji zobowiązań, które ustawodawca, zarówno zwykły, jak i konstytucyjny, sam na siebie nakłada.
Czy dwuetapowe konsultacje społeczne: przed decyzją o podjęciu ustawy, a potem na etapie projektu ustawy nie wydłużyłyby nadmiernie procesu legislacyjnego?
Oczywiście jest takie ryzyko, ale trzeba pamiętać, że nie każdy problem jest tak drażliwy jak reforma emerytalna czy umowa ACTA. Jest wiele dziedzin, które nie budzą większych emocji. Wątpliwości mogą za to budzić różne modele konsultacji, bo różne resorty mają w tym zakresie różne zwyczaje. Większej czy mniejszej otwartości na partnerów społecznych może towarzyszyć większa czy mniejsza otwartość na grupy interesu. Tu niezbędne jest ucywilizowanie lobbingu i zwiększenie transparentności procesu legislacyjnego. Oczywiście pewne podmioty reprezentują pewne grupy interesu, ale nie można ograniczać konsultacji społecznych w obawie przed rosnącym wpływem grup interesu.
Konsultacje społeczne muszą też być w pełni transparentne. Musi być wiadomo, kto i kiedy zajął jakie stanowisko oraz dlaczego organy publiczne je wzięły pod uwagę albo nie.
Oczywiście to nie jest tak, że partnerzy społeczni zawsze mają rację. Mimo to powinni zostać wysłuchani przez rządzących i móc przedstawić swoje propozycje. Tak podjęte decyzje legislacyjne na pewno będą bardziej zrozumiałe. A prawo legitymizuje się także poprzez akceptację społeczną.
Przykładem niech będzie reforma emerytalna. Chwała za to, że wreszcie się zaczęła kampania informacyjna, ale powinna być ona o wiele szersza. Jak słusznie podkreśla profesor Piotr Błędowski przy prezentacji badań PolSenior (chciałbym tu zaznaczyć, że Rzecznik Praw Obywatelskich powołała na początku kadencji zespół ekspercki do spraw osób starszych), kampania taka powinna być adresowana nie tylko do osób starszych, ale do całego społeczeństwa. Jeżeli osoby starsze będą pracowały dłużej, będą wypełniały mniej ról społecznych w rodzinie, czyli np. nie będą mogły się opiekować dziećmi młodych rodziców. Powstaje więc kwestia wzmocnienia opieki nad osobami, które zostaną pozbawione pomocy osób starszych. To są naczynia połączone i nie tu wystarczy jedna ustawa.
Podsumowując: w Polsce nadal w bardzo wielu obszarach przyjmuje się podejście, że każdy problem można załatwić poprzez uchwalenie ustawy, najczęściej nie konsultowanej z partnerami społecznymi, czy gospodarczymi, bądź konsultowanymi na zbyt późnym etapie, a to się naprawdę nie sprawdza. Zarządzanie publiczne i społeczne to coś więcej niż wydawanie kolejnych przepisów i ciągłe ich nowelizowanie. To także analiza, czy dana regulacja jest potrzebna, w jakim zakresie, a później, dzięki badaniom postlegislacyjnym ocena, czy regulacja prawna jest efektywna, czy przynosi pożądane rezultaty. Wreszcie potrzeba decyzji deregulacyjnych, co oznacza, że jeśli ustawa w praktyce jest martwa, tworzy jedynie pozór rozwiązania problemu społecznego, należy ją usunąć z systemu prawnego i zastanowić się, czy np. edukacja czy kampanie świadomościowe nie byłyby skuteczniejsze. Oczywiście łatwo jest to mówić w teorii, trudniej zrealizować to w praktyce, ale bez takiego systemowego podejścia proces stanowienia prawa coraz bardziej będzie się oddalał od rozwiązywania realnych problemów państwa i społeczeństwa.
Rozmawiała Justyna Zandberg-Malec
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich uruchomiło bezpłatną Infolinię Obywatelską pozwalającą uzyskać informacje o prawach człowieka, prawie antydyskryminacyjnym i kompetencjach RPO. Pracownicy Infolinii udzielają niezbędnych informacji bądź pomagają skierować sprawę do innej, najbardziej właściwej instytucji. Więcej informacji na stronie Biura RPO.